Toelichting
Algemene toelichting
1.1 Leeswijzer
In deze algemene toelichting op de Interim omgevingsverordening Noord-Brabant (verder
te noemen Interim omgevingsverordening) wordt ingegaan op de relatie van de Interim
omgevingsverordening met de omgevingsvisie, wat de Interim omgevingsverordening is,
uitgangspunten bij de totstandkoming, opbouw en de van toepassing zijnde wettelijke
kaders.
Het algemene deel wordt afgesloten met een korte toelichting op Hoofdstuk 1 van de
Interim omgevingsverordening: de begripsbepalingen.
Na de algemene toelichting volgt een artikelsgewijze toelichting. Hierbij zijn alleen
de hoofdlijnen van beleid en achtergrond van de regels opgenomen. De meer uitgebreide
informatie is terug te vinden in de wetgeving die tot het stellen van de regels verplicht
en de op provinciaal niveau vastgestelde (strategische) beleidsplannen, zoals de omgevingsvisie,
het Provinciaal milieu- en waterplan, het Provinciaal verkeers- en vervoersplan, de
Structuurvisie ruimtelijke ordening, Brabant uitnodigend groen en diverse daarop gebaseerde
beleidsplannen en -uitwerkingen.
1.2 Inleiding
De Interim omgevingsverordening is tot stand gekomen door de verschillende regelingen
op provinciaal niveau over de fysieke leefomgeving samen te voegen. Dit betekent dat
de regels betrekking hebben op milieu, natuur, ruimtelijke ordening, water, bodem
en wegen. De Interim omgevingsverordening is daarbij een eerste stap op weg naar een
omgevingsverordening, die op grond van de Omgevingswet wordt vastgesteld en die verplicht
is voor provincies. Naar verwachting treedt de Omgevingswet op 1 januari 2021 in werking.
De Interim omgevingsverordening vervangt zes provinciale verordeningen en heeft de
status van:
- •
Milieuverordening gebaseerd op artikel 1.2. Wet milieubeheer
- •
Verordening wegen gebaseerd op artikel 57 Wegenwet en artikel 2A Wegenverkeerswet
- •
Verordening Ontgronden gebaseerd op artikel 5, tweede lid, en artikel 7, tweede lid,
Ontgrondingenwet
- •
Verordening natuurbescherming gebaseerd op diverse artikelen uit de Wet natuurbescherming
- •
Verordening ruimte gebaseerd op artikel 4.1. Wet ruimtelijke ordening
- •
Verordening water gebaseerd op diverse artikelen in de Waterwet
De Verordening luchtvaart en de vastgestelde Luchtvaartbesluiten bevatten voor een
deel ook regels voor de fysieke leefomgeving. Het onderdeel luchtvaart is nog niet
in de Interim omgevingsverordening verwerkt. Dit wordt wel bij de definitieve omgevingsverordening
betrokken.
1.3 Verhouding tot de omgevingsvisie
Ambitie
Met de Brabantse omgevingsvisie ‘De kwaliteit van Brabant’ hebben provinciale staten
in december 2018 de visie op de fysieke leefomgeving vastgesteld. De visie bevat de
opgaven die er liggen voor de nabije toekomst, welke ambities en concrete doelen de
provincie zichzelf heeft gesteld en hoe we hieraan willen werken.
De provincie gelooft dat we met elkaar moeten zorgen voor een gezonde, veilige en
mooie leefomgeving en dat we dat kunnen bereiken met een nieuwe manier van (samen)werken.
Dat door het juiste samenspel – waarbij we streven naar synergie en meerwaarde - de
kwaliteit van leven hier en nu goed samengaat met de kwaliteit van leven elders en
later.
De omgevingsvisie is vastgesteld om–vooruitlopend op de Omgevingswet- kansen te benutten.
Met ruimte voor handelen door te werken vanuit doelen in plaats vanuit instrumenten.
Door maatschappelijk gedragen waarden centraal te stellen. Door meerwaarde-creatie
als basis te hanteren in plaats van als uitzondering. En door vanuit casuïstiek te
werken en het doel voorop te stellen.
Rode draad in de visie is om de kwaliteit van de Brabantse leefomgeving te behouden,
te versterken en door te geven aan volgende generaties. De visie benoemt ambities
over hoe Brabant er in 2050 uit moet zien. En stelt mobiliserende tussendoelen voor
2030. Deze doelen zijn zelfbindend voor de provincie. De Brabantse Omgevingsvisie
is door een intensief proces met provinciale staten, gemeenten, waterschappen, omgevingsdiensten,
bedrijven, maatschappelijke organisaties en burgers tot stand gekomen. De uitvoering
van de visie en de concrete acties om de doelen te realiseren, staan niet in de visie.
Ook dat werken we samen uit met anderen.
Een nieuw samenspel
We pakken complexe maatschappelijke uitdagingen integraal en samen met publieke, private
en maatschappelijke partners aan. Door verschillende doelen met elkaar te verweven
en slimme combinaties te maken, ontstaat een grotere meerwaarde voor het gebied. De
provincie richt zich op het verknopen en verweven van opgaven en het zoeken naar synergie
en meerwaarde. Daarbij kijken we vanuit verschillende richtingen naar een ontwikkeling:
- •
Een ‘diepe’ manier van kijken: we kijken niet alleen naar effecten op de bovenste laag in het hier en nu, maar
betrekken hierin de dynamiek en randvoorwaarden die de onderste lagen meegeven. Daarbij
kijken we op verschillende schaalniveaus naar gelang een vraagstuk daarom vraagt en
benutten we de factor tijd actief. Hierbij kijken we ook naar het verleden, de geschiedenis
van de lagen op een plek, en naar (effecten in) de toekomst.
- •
Een ‘ronde’ manier van kijken: we kijken niet sectoraal maar combineren opgaven en kansen zodat ontwikkelingen
optimaal bijdragen aan een circulair, sterk en sociaal Brabant, waarin alle Brabanders
zich prettig voelen. Vanuit een gebiedsgerichte insteek. Een nieuwe ronde manier van
kijken met een balans tussen people, planet en profit.
- •
Een ‘brede’ manier van kijken: we kijken niet vanuit één gezichtspunt maar betrekken daar veel partijen bij, met
al hun gezichtspunten, meningen, wensen, ideeën en belangen.
Provinciale rol
De inzet van de provincie richt zich vooral op situaties waarbij de provincie een
toegevoegde waarde heeft bij het realiseren van maatschappelijke doelen door:
- •
Richting geven: Naast visievorming en het formuleren van ambities heeft de provincie
een verantwoordelijkheid voor het benoemen van randvoorwaarden en spelregels. Bij
bovengemeentelijke onderwerpen heeft de wetgever daarvoor een specifieke verantwoordelijkheid
gelegd bij provincies. Het gaat dan soms om bescherming tegen onomkeerbare gevolgen
zoals voor ons grondwater, natuur en cultuurhistorie. En soms zijn spelregels juist
nodig om ontwikkelingen mogelijk te maken door deze op een hoger schaalniveau te bekijken,
zoals Nimby projecten of de regionale insteek bij verstedelijking.
- •
Beweging stimuleren: Door kennis te ontwikkelen, onderzoek te doen en als intermediair
op te treden naar het Rijk en buurlanden.
- •
Ontwikkeling mogelijk maken: Door middelen ter beschikking te stellen, zelf risicodragend
te investeren of door zelf de uitvoering ter hand te nemen bij gemeente overstijgende
projecten.
Kernwaarden en instrumenten
Voor de provinciale inzet is het werken vanuit het samenspel met diep, rond en breed
kijken vertrekpunt. Dit vraagt om een provincie die gemakkelijk van rol kan wisselen
en die gericht is op het verbinden van belangen: private belangen, gebiedsbelangen
en het publieke belang. Daarbij hanteert de provincie vijf kernwaarden voor haar denken
en handelen. We zetten in op:
- 1.
meerwaardecreatie
- 2.
technische en sociale innovatie
- 3.
kwaliteit boven kwantiteit
- 4.
een continue verbetering van de leefomgeving
- 5.
proactief en preventief handelen boven gevolgbeperking en herstel
Om uitvoering te geven aan de visie heeft de provincie straks onder de Omgevingswet
verschillende instrumenten tot haar beschikking. De omgevingsverordening is daarbij
slechts 1 van de instrumenten die de provincie inzet om haar doelen en ambities te
realiseren. De omgevingsverordening bevat de spelregels en randvoorwaarden met een
bindende werking voor het handelen van burgers en bedrijven, gemeenten en waterschappen.
Een ander belangrijk instrument voor de uitwerking van de omgevingsvisie zijn de (beleids)programma’s
uit de Omgevingswet. Hierin worden de ambities uit de omgevingsvisie uitgewerkt en
vertaald naar concrete acties en inzet van instrumenten.
Dit is bijgaand schematisch weergegeven.
1.4 Waarom een Interim omgevingsverordening?
De provincie wil met haar regels aansluiten op de werkwijze van de Omgevingsvisie
en de Omgevingswet. Daarom is ervoor gekozen om de verschillende provinciale verordeningen
voor de fysieke leefomgeving samen te voegen tot een Interim omgevingsverordening.
De Interim omgevingsverordening is beleidsneutraal van karakter. Dat betekent dat
er alleen inhoudelijke wijzigingen zijn doorgevoerd als die rechtstreeks voortvloeien
uit vastgesteld beleid, zoals bijvoorbeeld het diep, rond en breed kijken van de omgevingsvisie.
Omdat de Interim verordening beleidsneutraal is en vooral is bedoeld om bestaande
regelingen samen te voegen, heeft er ook (nog) geen expliciete afweging plaatsgevonden
of de inzet van de verordening voor een bepaald thema gecontinueerd moet worden. Uitgangspunt
van deze Interim omgevingsverordening is dat de huidige regels met het huidige beschermingsniveau
zijn gehandhaafd. In het algemeen geldt daarbij dat de inzet van de verordening in
de provincie Noord-Brabant is beperkt tot die onderdelen van het beleid waarvoor het
vanuit provinciale belangen nodig is om regels in te zetten of waarvoor het vanuit
de wet verplicht is om regels te stellen in de verordening.
De wijzigingen die ten opzichte van de huidige verordeningen zijn verwerkt, worden
nader toegelicht in paragraaf 1.6 van deze algemene toelichting en zijn ook schematisch
weergegeven in het Overzicht Nu - straks dat als bijlage van deze toelichting is opgenomen.
Het is een ‘Interim’ omgevingsverordening om zo te benadrukken dat dit een tussenstap
is naar de ‘definitieve’ omgevingsverordening gebaseerd op de Omgevingswet. De Interim
omgevingsverordening is gebaseerd op de huidige wetgeving en moet aan de wettelijke
bepalingen van die wetgeving voldoen. Dat betekent dat nieuwe mogelijkheden uit de
Omgevingswet nog niet zijn verwerkt. Er is wel zo veel als mogelijk aansluiting gezocht
bij de Omgevingswet en de voorwaarden voor een omgevingsverordening (bijvoorbeeld
bij de opbouw en de digitale vormgeving).
Bovendien biedt deze tussenstap de mogelijkheid om al een jaar te werken met een nieuwe
opbouw en aangepaste regels. De ervaringen die hiermee worden opgedaan, worden betrokken
bij de definitieve omgevingsverordening.
Bij de samenvoeging zijn de volgende uitgangspunten gehanteerd:
- •
een gebruikersvriendelijke verordening met een duidelijke opbouw en een vereenvoudiging
van de regels;
- •
geen dubbele regelgeving dus er worden geen regels gesteld voor aspecten die al op
nationaal niveau zijn geregeld;
- •
regels ondersteunen de uitvoering en nieuwe manier van werken uit de omgevingsvisie
en brengen partners als gemeenten, waterschappen, ondernemers en bewoners zoveel mogelijk
in positie om eigen verantwoordelijkheid te nemen;
- •
regels bieden waar mogelijk ruimte voor eigen invulling en afweging, bijvoorbeeld
door meer te werken met doelvoorschriften en open normen;
- •
een ja, mits benadering en het positief formuleren van voorwaarden.
1.5 Digitale aspecten
De Interim omgevingsverordening is een digitaal product. Dit draagt bij aan het beter
op elkaar afstemmen van regels en werkingsgebieden. De digitale vormgeving biedt ook
de mogelijkheid om de regels op een interactieve wijze te benaderen en om gegevens
makkelijker uit te wisselen. Dit draagt bij aan een betere uitvoering in de praktijk
en een betere kenbaarheid van de geldende regels. Het digitale systeem maakt het mogelijk
om verschillende gegevens eenvoudig te combineren en af te wegen.
Doordat regels rechtstreeks worden gekoppeld aan werkingsgebieden is het niet langer
nodig om gebieden apart aan te wijzen of op kaarten in de bijlage te begrenzen. De
begrenzing volgt uit het opnemen van een werkingsgebied waaraan de van toepassing
zijnde regels zijn gekoppeld.
De werkingsgebieden die in de Interim omgevingsverordening zijn opgenomen, zijn gebaseerd
op de grenzen van gebieden zoals die nu ook in de verschillende verordeningen zijn
opgenomen en recente wijzigingsbesluiten die daarover door gedeputeerde staten zijn
genomen. Door de digitale vertaling kunnen er wel ondergeschikte wijzigingen zijn
opgetreden.
1.6 Wijzigingen in de regels
De Interim omgevingsverordening heeft een beleidsneutraal karakter. Vanwege de samenvoeging
van verschillende verordeningen, de aansluiting op uitgangspunten van de Omgevingswet
en om de uitvoering van de Omgevingsvisie te ondersteunen zijn er diverse wijzigingen
doorgevoerd.
- •
Bij de opbouw van de verordening is gekozen om aan te sluiten bij de opbouw in de
Omgevingswet vanuit de doelgroep. Een aantal aspecten wordt centraal geregeld zoals
begrippen (hoofdstuk 1), de regels voor bevoegdheden van gedeputeerde staten (hoofdstuk
5), procedures (hoofdstuk 6) en overgangsrecht (hoofdstuk 9).
- •
De regels voor het lozen van afvalwater zijn vervallen nu hierin wordt voorzien door
nationale regelgeving (Besluit lozen buiten inrichtingen, Besluit lozing afvalwater
huishoudens en wijzigingen Lozingenbesluiten).
- •
De regels voor grondwaterbescherming vanwege de waterwinning voor menselijke consumptie
zijn vereenvoudigd naar een beter bij de Omgevingswet passend systeem. Het huidige
beschermingsniveau is gehandhaafd. Er is gekozen om zo veel mogelijk te werken met
het opnemen van voorwaarden in de regels. Hierdoor kan vaker worden volstaan met een
startmelding waardoor administratieve- en bestuurslasten afnemen. Hierbij is ook rekening
gehouden met de evaluatie van de Provinciale milieuverordening, onderdeel grondwaterbescherming
(juli 2018). Op verzoek van Rijkswaterstaat is een Beschermingszone rivierwaterwinning
opgenomen. Dit was voorheen alleen beleidsmatig in het Provinciaal milieu- en beleidsplan
opgenomen.
- •
De regels voor stiltegebieden zijn ook vereenvoudigd. De instructieregels om rekening
te houden met stiltegebieden bij de uitoefening van ruimtelijke bevoegdheden door
de gemeente zijn naar H3 verplaatst.
- •
Het werken met bijlagen is fors teruggebracht. Dat biedt meer duidelijkheid aan de
gebruiker en maakt de voorschriften beter raadpleegbaar.
- •
Belangrijke uitgangspunten vanuit de Omgevingsvisie zijn verwerkt. De nieuwe manier
van werken met diep, rond en breed kijken is opgenomen en er wordt vaker een koppeling
gelegd met omgevingskwaliteit door bijvoorbeeld sanering van leegstaand vastgoed elders.
De nadruk op omgevingskwaliteit komt ook tot uitdrukking bij de kwalitatieve benadering
voor hergebruik van leegstaand vastgoed in het landelijk gebied en duurzame stedelijke
ontwikkeling. Om de weg vrij te maken voor nieuwe manieren van samenwerken zijn de
regels voor het regionaal samenwerken gemoderniseerd. Het regionaal overleg wordt
vanuit de nieuwe samenwerking uit de omgevingsvisie anders (en breder) ingestoken
en bij de uitgangspunten voor een duurzame stedelijke ontwikkeling wordt een relatie
gelegd met onder andere gezondheid, klimaat en energietransitie.
- •
Vanwege jurisprudentie van de Raad van State is een aanpassing doorgevoerd in de procedures
rond de plaatsing van windturbines in het Natuur Netwerk Brabant, direct aansluitend
op hoofdinfrastructuur. Vanwege het tijdelijke karakter van de plaatsing en het feit
dat de gronden hun natuurfunctie blijven behouden, is het onnodig om hiervoor allerlei
procedures tot wijziging van de verordening en het bestemmingsplan te doorlopen. Daarom
wordt de tijdelijke plaatsing van windturbines in het NNB direct aansluitend op hoofdinfrastructuur
mogelijk gemaakt. De regels voor compensatie van natuurwaarden blijven onverkort gelden.
- •
Ervaringen uit de praktijk zijn benut om regels beter uitvoerbaar te maken en waar
nodig te verduidelijken.
1.7 Werkingsgebieden
De Interim omgevingsverordening is digitaal. Dit betekent dat alle regels gekoppeld
zijn aan een op een digitale kaart weergegeven werkingsgebied. Door op een willekeurig
punt in de kaart te klikken, kan iemand zien welke regels op die plek gelden.
Op dit moment werkt alleen de Verordening ruimte volgens een dergelijk systeem. De
overige verordeningen werken (waar nodig) met een verwijzing naar aangewezen gebieden
op (kaart)bijlagen bij de regels. Dit nieuwe systeem betekent dat er voor een aantal
onderwerpen werkingsgebieden gemaakt zijn, zoals voor Provinciale wegen en stortplaatsen.
Bij de ontwerp Interim omgevingsverordening zijn verder in beginsel de grenzen van
bestaande werkingsgebieden gebruikt. Vanwege de samenvoeging van verschillende verordeningen
heeft dit tot de volgende aanpassingen geleid:
- •
door de digitalisering en afstemming tussen werkingsgebieden uit verschillende verordeningen
zijn er ondergeschikte grenscorrecties van werkingsgebieden geweest.
- •
er zijn bij het ontwerp geen inhoudelijke grenswijzigingen doorgevoerd. Het dossier
met de actualisatie van grenzen die jaarlijks plaatsvindt, wordt (voor de duidelijkheid)
via een apart dossier in procedure gebracht. Deze wijzigingen worden bij de vaststelling
wel in de Interim omgevingsverordening verwerkt.
- •
door een andere opbouw van regels vervallen enkele (overlappende) werkingsgebieden
uit de Verordening ruimte (Zoekgebied windenergie en Integratie stad-land).
- •
er zijn werkingsgebieden samengevoegd en qua grens op elkaar afgestemd. Het Beschermd
gebied waterhuishouding (uit de Verordening water) en de Attentiezone natte natuur
(uit de Verordening ruimte) zijn samengevoegd tot Attentiezone waterhuishouding.
- •
er zijn nieuwe werkingsgebieden gemaakt voor bestaande regels die nog niet aan kaarten
waren gekoppeld, zoals voor Provinciale wegen, Attentiezone stiltegebied en voor gesloten
en voormalige stortplaatsen.
- •
er is een werkingsgebied ‘Beschermingszone rivierwaterwinning’ opgenomen op verzoek
van Rijkswaterstaat.
1.8 Mogelijkheden voor maatwerk
De Interim omgevingsverordening wil goede initiatieven ondersteunen. Daarvoor sluit
de Interim omgevingsverordening aan bij de nieuwe manier van werken uit de Brabantse
omgevingsvisie. Dit uit zich op verschillende manieren.
Een eerste stap is dat hiermee rekening gehouden bij het vormgeven van de regels door:
Daarnaast zijn er flexibiliteitsbepalingen opgenomen:
- •
een hardheidsclausule die toegepast kan worden in de gevallen dat direct werkende
regels in een concreet geval tot onredelijke gevolgen leiden.
- •
ontheffing van verplichtingen en regels op grond van hoofdstuk 2 in de gevallen waarin
dat expliciet is bepaald.
- •
ontheffing van de instructieregels in hoofdstuk 3 voor gevallen waarin ‘de verwezenlijking
van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig
wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen’.
De gehanteerde formulering is rechtstreeks overgenomen uit de Wet ruimtelijke ordening.
De verordening kan deze wel verder inperken maar mag daar niet van afwijken.
- •
een wijzigingsbevoegdheid voor gedeputeerde staten om specifiek benoemde voorschriften
te wijzigen en kennelijke onjuistheden te wijzigen. Deze bevoegdheden zijn gebaseerd
op de huidige bevoegdheden voor gedeputeerde staten tot wijziging van nadere uitwerkingen
in de bijlagen.
- •
een wijzigingsbevoegdheid voor gedeputeerde staten om de grenzen van de werkingsgebieden
te wijzigen.
De toepassing van de wijzigingsbevoegdheid voor het aanpassen van grenzen van werkingsgebieden
verloopt via de procedure van een wijzigingsverordening. Hierbij wordt de procedure
van afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht doorlopen. Afgezien dat een dergelijke
procedure wettelijk verplicht is, biedt dit de mogelijkheid aan derden om in te spreken.
In beginsel wordt er jaarlijks een procedure doorlopen waarbij ambtshalve wijzigingen
worden doorgevoerd. Dit zijn bijvoorbeeld wijzigingen die nodig blijken om de realisering
van het Natuur Netwerk Brabant te versnellen.
Daarnaast kunnen gemeenten op basis van een concreet bestemmingsplan om wijziging
van de grens van een werkingsgebied vragen. In zo’n geval wordt de procedure voor
de grenswijziging gekoppeld aan de procedure van het bestemmingsplan. Het koppelen
van beide procedures biedt aan iedereen meer duidelijkheid en vermindert procedures
en bestuurslasten.
Nadere regels
Binnen de Verordening ruimte bestond voorts de mogelijkheid voor gedeputeerde staten
om in specifiek benoemde situaties met nadere regels af te wijken van de instructieregels
in de Verordening ruimte. Dit was onder andere mogelijk met de zogenaamde meerwaarde-benadering.
Vanuit de omgevingsvisie is meerwaarde-creatie basisuitgangspunt bij de ontwikkeling
van plannen en projecten. Die bevoegdheid is daarom vervallen.
De Interim omgevingsverordening bevat ter vervanging van de specifieke mogelijkheden
één generieke bevoegdheid om met nadere regels af te wijken van de in hoofdstuk 3
opgenomen instructieregels. Aan deze bevoegdheid zijn voorwaarden gekoppeld gebaseerd
op de omgevingsvisie, zoals het nieuwe samenspel met diep, rond en breed kijken en
een koppeling aan de kernwaarden en opgaven uit de omgevingsvisie. Daarnaast gelden
er vanuit specifieke onderwerpen, bijvoorbeeld natuurnetwerk of veehouderij, aanvullende
voorwaarden bij het gebruik van deze bevoegdheid.
Met deze bevoegdheid is een gebiedsgerichte aanpak mogelijk waarbij de som van de
delen een duidelijke meerwaarde heeft ten opzichte van het onverkort toepassen van
de regels uit hoofdstuk 3 Instructieregels aan gemeenten. Deze bevoegdheid richt zich
daarbij uitsluitend op de instructieregels voor het nemen van ruimtelijke besluiten
en kan niet worden ingezet om af te wijken van de rechtstreeks werkende regels die
in hoofdstuk 2 zijn opgenomen. Bij het vaststellen van nadere regels moet afdeling
3.4 Algemene wet bestuursrecht worden toegepast.
1.9 Opbouw
Voor de opbouw van de Interim omgevingsverordening zijn verschillende opties afgewogen.
Er is gekeken naar een thematische indeling, een indeling waarbij de huidige verordeningen
als apart hoofdstuk gehandhaafd zouden worden en een opbouw waarbij de doelgroep van
de regel centraal staat.
Omdat de Interim verordening zoveel als mogelijk wil aansluiten bij de Omgevingswet
is gekozen voor de doelgroepenbenadering. Dit is ook het systeem dat de Omgevingswet,
en de daaronder liggende wetgeving, hanteert. Dit betekent dat de regels in de Interim
omgevingsverordening zijn gegroepeerd in hoofdstukken waarbij de doelgroep van de
regel, de zogenaamde normadressaat, leidend is. Binnen een hoofdstuk is een verdeling
gemaakt naar relevante beleidsthema’s waarbij per hoofdstuk zoveel mogelijk eenzelfde
volgorde is gekozen.
Een keuze voor een hoofdstukindeling op thema was ook mogelijk geweest. Daar is niet
voor gekozen omdat dit voor de gebruikers van de verordening minder duidelijk is.
Bijvoorbeeld zowel de ruimtelijke verordening, de waterverordening en de milieuverordening
bevatten regels over wateronderwerpen. Maar de regels richten zich elke keer tot een
andere doelgroep (burgers en bedrijven, gemeenten of waterschappen). Dat is zeker
voor burgers niet altijd duidelijk. En voor gemeenten en waterschappen geldt dat zij
de hele verordening moeten doorzoeken welke regels voor hen van toepassing zijn. Het
risico is dan groot dat er iets over het hoofd wordt gezien.
De opbouw naar doelgroepen levert de volgende hoofdstukindeling op:
In hoofdstuk 1 staan enkele algemene bepalingen zoals de begripsbepalingen.
In hoofdstuk 2 staan rechtstreeks werkende regels voor activiteiten die zich (grotendeels) richten
tot burgers en bedrijven. In sommige gevallen zijn de regels uiteraard ook van toepassing
op overheden als die initiatiefnemer voor de betreffende activiteit zijn. De regels
zijn daarbij zoveel mogelijk als direct werkend geformuleerd. Dit betekent dat deze
naast een eventuele vergunningplicht gelden. Dit sluit aan bij de systematiek van
de Omgevingswet.
Het hoofdstuk bevat de volgende thema’s: grondwaterbescherming, grondwateronttrekking,
bodemsanering, stortplaatsen, ontgrondingen, varend ontgassen, stiltegebied, wegen,
natuur en landbouw. De meeste van deze regels waren eerst opgenomen in de Provinciale
milieuverordening, de Verordening wegen, de Verordening ontgrondingen en de Verordening
natuurbescherming. Daarnaast staan in dit hoofdstuk ook de rechtstreeks werkende regels
gebaseerd op de Wet ruimtelijke ordening. Deze regels gelden totdat gemeenten het
bestemmingsplan hebben aangepast aan de instructieregels, die in hoofdstuk 3 staan.
In hoofdstuk 3 zijn de instructieregels opgenomen die gemeenten moeten toepassen bij de uitvoering
van hun bevoegdheden in het kader van de Wet ruimtelijke ordening. Hierin staan de
regels die tot voor kort waren opgenomen in de Verordening ruimte.
De instructieregels uit hoofdstuk 3 gelden niet alleen voor bestemmingsplannen, maar
bijvoorbeeld ook voor beheersverordeningen, omgevingsvergunningen waarmee van het
bestemmingsplan wordt afgeweken en overige uitvoeringsbesluiten.
In hoofdstuk 4 staan de instructieregels die zich richten tot het waterschap. Met dit onderdeel
wordt voldaan aan de verplichtingen van de Waterwet. In dit hoofdstuk zijn ook de
verplichte omgevingswaarden opgenomen.
Hoofdstuk 5 bevat regels waarin de bevoegdheden en verplichtingen staan voor gedeputeerde staten.
Het gaat dan onder andere om bevoegdheden voor het wijzigen van de regels en werkingsgebieden,
het stellen van nadere regels, het verlenen van ontheffing en het toepassen van de
hardheidsclausule. Maar bijvoorbeeld ook de opdracht om gezamenlijk met andere partijen
het regionaal overleg te organiseren of om de depositie op natura 2000 gebied te monitoren.
Hoofdstuk 6 bevat regels voor procedures en indieningsvereisten van meldingen en ontheffingen.
De Interim omgevingsverordening bevat geen algemene ontheffingsmogelijkheid. Er kan
alleen ontheffing worden gevraagd in gevallen waarin dat expliciet is bepaald. Dit
hoofdstuk bevat geen regels rondom rechtsbescherming. Dat is in nationale wetgeving
geregeld.
Hoofdstuk 7 bevat regels voor het faunabeheer uit de Wet natuurbescherming (faunabeheereenheden,
faunaplan en wildbeheereenheden) en vaarwegbeheer vanuit de Waterwet.
Hoofdstuk 8 bevat financiële bepalingen rondom het vergoeden van schade vanwege de rechtstreeks
werkende regels, faunaschade en hogere kosten bij de vaststelling van een bestemmingsplan.
Hoofdstuk 9 bevat strafbaarstellingen en overgangsrecht. Hierin zijn in het algemeen overgangsbepalingen
geformuleerd die moeten voorkomen dat geldende besluiten opnieuw ter discussie komen
en dat aanvragers lopende een procedure geconfronteerd worden met nieuw recht.
In hoofdstuk 10 is de intrekking geregeld van de verordeningen die in deze Interim verordening zijn
opgenomen en wordt de inwerkingtreding geregeld.
Bij de Interim omgevingsverordening is geprobeerd om de regels zoveel mogelijk in
de tekst van de verordening zelf op te nemen. Het aantal bijlagen is daardoor fors
teruggebracht. Dit vergroot de kenbaarheid en vereenvoudigt het gebruik van de verordening.
Er is nog slechts 1 bijlage die zich vanwege de omvang niet leent voor opname in de
regels zelf.
1.10 Relevante wettelijke bepalingen
Omgevingswet
Het Rijk werkt aan een fundamentele herziening van het omgevingsrecht. Het omgevingsrecht
moet inzichtelijker en voorspelbaarder worden en het gebruiksgemak van iedereen vergroten.
Ook moet er meer ruimte komen voor initiatieven van onderop. De Omgevingswet, die
naar verwachting in 2021 in werking treedt, integreert 26 wetten op het gebied van
de fysieke leefomgeving. Hieronder vallen onderwerpen als: bouwen, milieu, waterbeheer,
ruimtelijke ordening, monumentenzorg en natuur.
De Brabantse omgevingsvisie biedt in de geest van de Omgevingswet een integraal kader
voor diverse aspecten van het fysieke domein. Omdat deze omgevingsvisie nog geen beleidsuitwerking
bevat, hebben provinciale staten besloten de huidige strategische plannen voorlopig
te handhaven. Dit zijn het Provinciaal Milieu- en waterplan, het Provinciaal verkeers-
en vervoersplan, de Structuurvisie RO en de visie op natuur in Brabant uitnodigend
Groen.
Omdat de Omgevingswet en de bijbehorende uitvoeringsbesluiten nog niet in werking
zijn, is deze Interim omgevingsverordening gebaseerd op de nu geldende wet- en regelgeving.
Wanneer de Omgevingswet en bijbehorende uitvoeringsbesluiten in werking treden, wordt
deze Interim omgevingsverordening daarop aangepast.
Wet milieubeheer
Op grond van de Wet milieubeheer (Wm) is het vaststellen van een milieuverordening
verplicht.
Deze Interim omgevingsverordening omvat in ieder geval regels over de onderwerpen
die de Wet milieubeheer verplicht stelt:
- •
regels ter bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning
in bij de verordening aangewezen gebieden (grondwaterbeschermingsgebieden, artikel
1.2. Wm)
- •
regels inzake het voorkomen of beperken van geluidhinder in bij de verordening aangewezen
gebieden (stiltegebieden, artikel 1.2. Wm)
Daarnaast zijn er regels opgenomen voor hergebruik van gesloten en voormalige stortplaatsen,
deze zijn een aanvulling op titel 8.3 Wm. Met als doel te waarborgen dat in geval
van het verrichten van activiteiten op een voormalige of gesloten stortplaats de aanwezigheid
van die stortplaats geen nadelige gevolgen voor het milieu heeft.
Wet bodembescherming
In de Wet bodembescherming (Wbb) is opgenomen dat Provinciale Staten nadere regels
kunnen stellen omtrent:
- •
de gegevens die in het saneringsplan worden opgenomen (artikel 39, lid 1 Wbb);
- •
de gegevens die in het saneringsverslag worden opgenomen (artikel 39c, lid 3 Wbb);
- •
de gegevens die in het nazorgplan worden opgenomen (artikel 39d, lid 5 Wbb).
Deze regels zijn opgenomen in hoofdstuk 2. De procedurele bepalingen zijn opgenomen
in hoofdstuk 6.
Ontgrondingenwet
De Ontgrondingenwet ziet toe op het reguleren van het verlagen van het bodemoppervlak
door graafwerkzaamheden en op het winnen van zand, klei en andere oppervlaktedelfstoffen
uit de bodem. Een belangrijk doelstelling van de wet was om de voorziening aan bouwgrondstoffen
veilig te stellen. Per 1 januari 2009 is de wet ingrijpend gewijzigd in lijn met de
afbouw van de regierol van het Rijk met betrekking tot de bouwgrondstoffenvoorziening.
De provincie heeft van de wetgever diverse bevoegdheden en verantwoordelijkheden gekregen
inzake ontgrondingen. Voor de uitoefening van die bevoegdheden zijn in de verordening
regels opgenomen.
Wegenwet en Wegenverkeerswet
Op grond van de Wegenwet moet de provincie haar openbare wegen, inclusief daarbij
behorende bermen en sloten, onderhouden. In de Wegenverkeerswet 1994 staat dat de
provincie ook zorg moet dragen voor onder andere de veiligheid op de weg en voor de
instandhouding en de bruikbaarheid van de weg. Om aan deze zorgplicht voor de provinciale
weg te kunnen voldoen, bevat het hoofdstuk 2 onderdeel provinciale weg regels over
het veranderen en het gebruik van provinciale wegen, anders dan voor verkeersdoeleinden.
Wet natuurbescherming
Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming in werking getreden. Deze wet is een
samenvoeging van de Boswet, de Flora- en Faunawet en de Natuurbeschermingswet 1998.
Rijk en provincies hebben in het Bestuursakkoord Natuur (2011) en het Natuurpact (2013)
afspraken gemaakt over de decentralisatie van het natuurbeleid. Het rijk heeft zich
terug getrokken en provincies hebben vrijwel de volledige verantwoordelijkheid voor
de uitvoering van het natuurbeleid gekregen. Hiervoor heeft het rijk instrumenten
beschikbaar gesteld, waaronder verordenende bevoegdheden, waarmee provincies de regie
kunnen voeren over het natuurbeleid in de eigen provincie. Deze bevoegdheden staan
in de Wet natuurbescherming.
Europese en internationale verplichtingen, zijn net als in de huidige natuurwetgeving,
leidend voor de Wet natuurbescherming. Het betreft hier onder andere de Vogelrichtlijn,
de Habitatrichtlijn, het Biodiversiteitsverdrag, het Verdrag van Bern en het Verdrag
van Bonn. In het Natuurpact is afgesproken dat de verplichtingen van de Vogelrichtlijn,
de Habitatrichtlijn en de overige internationaal afgesproken biodiversiteitsdoelen
leidend zijn bij de inspanningen van de provincies op het gebied van gebiedsbescherming
en soortenbescherming.
De Wet natuurbescherming bevat regels voor de bescherming van de natuur en geeft invulling
aan de afspraken tussen Rijk en provincies uit het Bestuursakkoord Natuur. De provincie
heeft hierbij nieuwe bevoegdheden gekregen. De invulling van deze bevoegdheden is
voor de onderdelen gebiedsbescherming, houtopstanden en soortenbescherming in hoofdstuk
2 opgenomen. Daarnaast zijn er regels opgenomen in hoofdstuk 7 (faunabeheereenheid,
faunabeheerplan en wildbeheereenheden) en hoofdstuk 8 (tegemoetkoming faunaschade).
De beoogde doelen van de regels in deze verordening sluiten aan bij de bestaande natuurambities
die zijn vastgesteld in de natuurvisie ‘Brabant Uitnodigend Groen’ (hierna: BrUG)
en het Bestuursakkoord 2015-2019.
Wet ruimtelijke ordening
Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden. De Wro biedt
het wettelijke kader en de wettelijke instrumenten voor het (uit)voeren van ruimtelijk
beleid.
De Wro gaat uit van een scheiding tussen beleid en normstelling. De hoofdlijnen van
het provinciale ruimtelijke beleid zijn vastgelegd in één of meerdere structuurvisies.
De structuurvisie kent geen binding naar derden. Als het nodig is dat het provinciale
beleid doorwerkt naar derden dan biedt de wet daarvoor andere (juridische) instrumenten.
Als de provincie bijvoorbeeld zelf uitvoering wil geven aan de aanleg van een provinciale
weg, kan ze een inpassingsplan vaststellen die dan een basis biedt voor de aanleg
van de weg.
Omdat onder de Wro gemeenten bevoegd (en verplicht) zijn om vanuit een goede ruimtelijke
ordening een bestemmingsplan vast te stellen, kan het vanuit provinciale belangen
nodig zijn dat een gemeente rekening houdt met het provinciale beleid uit de structuurvisie.
Hiervoor is in de Wro de mogelijkheid opgenomen dat provinciale staten een verordening
vaststellen.
De ruimtelijke verordening bevat instructieregels die gemeenten moeten toepassen bij
de uitoefening van ruimtelijke bevoegdheden, zoals de vaststelling van een bestemmingsplan,
beheerverordening, wijzigings- en uitwerkingsplan of de verlening van een omgevingsvergunning
waarbij wordt afgeweken van het bestemmingsplan. Het werken met instructieregels borgt
enerzijds de provinciale belangen en biedt anderzijds meer afwegingsruimte aan gemeenten
om eigen beleid te voeren dan onder de systematiek van de oude WRO mogelijk was.
De provincie Noord-Brabant gaat terughoudend om met het stellen van regels in een
verordening en doet dit alleen als dit vanwege gemeentegrens overstijgende problematiek
en de verantwoordelijkheid van de provincie nodig is. In de structuurvisie is aangegeven
voor welke onderwerpen provinciale staten de verordening inzetten.
Hierbij heeft de provincie geen algehele vrijheid. Evenals de provincie instructieregels
kan geven aan gemeenten, kan het Rijk instructieregels geven aan de provincie en gemeenten.
Dit heeft het Rijk gedaan in twee Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB’s), het Besluit
algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) en het Besluit ruimtelijke ordening (Bro).
Voor de provincie Noord-Brabant is met name de opdracht in het Barro om de kwaliteiten
en kernmerken te beschermen van het Natuurnetwerk Nederland en de Nieuwe Hollandse
waterlinie van belang.
Het Bro geeft een nadere uitwerking van de Wet ruimtelijke ordening. Het Bro bevat
naast proces- en procedureregels ook de Ladder voor Duurzame verstedelijking. De ladder
bevat een motiveringseis voor nieuwe stedelijke ontwikkelingen waarbij zorgvuldig
ruimtegebruik en de onderbouwing van de behoefte zijn gekoppeld aan regionale afstemming.
De Interim omgevingsverordening sluit hierbij aan.
Waterwet
Hoofdstuk 4 van de Interim omgevingsverordening richt zich op het regionale waterbeheer
en de taakuitoefening van de waterschappen. In dit hoofdstuk zijn instructieregels
opgenomen die waterschappen bij de uitoefening van hun bevoegdheden moeten betrekken.
Op grond van de Waterwet zijn de volgende onderdelen in de verordening verplicht:
- •
Regionale waterkeringen (artikel 2.4 Waterwet)
- •
Waterkwantiteit (artikel 2.8 Waterwet)
- •
Toedeling vaarwegbeheer (artikel 3.2 Waterwet)
- •
Regionale waterplannen (artikel 3.11, artikel 4.5 en artikel 4.7 Waterwet)
- •
Beheerplannen betreffende regionale wateren (artikel 4.5 en artikel 4.7 Waterwet)
- •
Peilbesluiten (artikel 5.2 Waterwet)
- •
Grondwateronttrekkingen (artikel 8.1 in relatie te lezen tot artikel 6.4 Waterwet)
- •
Handhaving, afstemming, toezicht algemeen (artikel 3.10 Waterwet)
Deze onderwerpen zijn in de Interim omgevingsverordening opgenomen. Daarnaast bevat
hoofdstuk 7 bepalingen over het beheer en onderhoud van provinciale vaarwegen in beheer
bij waterschap Brabantse Delta.
Een verandering ten opzichte van de huidige situatie is dat ook het grondgebied van
waterschap Rivierenland binnen de werking van deze Interim omgevingsverordening is
gebracht. Hiermee wordt vooruitgelopen op de Omgevingswet waarbij provincies slechts
één omgevingsverordening mogen hebben. Hierdoor is het niet langer mogelijk om naast
de omgevingsverordening nog een interprovinciale verordening te behouden. Ook de provincies
Zuid-Holland en Utrecht werken aan een omgevingsverordening voor het hele grondgebied.
De onderlinge inhoudelijke afstemming blijft uiteraard gehandhaafd.
1.11 Totstandkoming en rechtsbescherming
De Interim omgevingsverordening is tot stand gekomen met de openbare voorbereidingsprocedure
uit afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht. Dat betekent dat de ontwerp Interim omgevingsverordening
ter inzage is gelegd en dat eenieder een zienswijze heeft kunnen indienen.
Omdat de Interim omgevingsverordening algemene regels bevat, staat er tegen het besluit
tot vaststelling geen bezwaar- en beroepsmogelijkheden open. Wel kunnen belanghebbenden
in procedures tegen bijvoorbeeld omgevingsvergunningen en bestemmingsplannen, de onverbindendheid
van de regels inroepen.
Artikelsgewijze toelichting
Hoofdstuk 1 Inleidende regels
Artikel 1.1 Begripsbepaling
Alle begripsbepalingen zijn in hoofdstuk 1 opgenomen. Als een begrip niet is opgenomen,
wordt aangesloten bij wat in het normale gebruik onder een begrip wordt verstaan of
wordt aangesloten bij de begripsbepalingen die in het nationale omgevingsrecht zijn
gedefinieerd. Het kan daarbij uiteraard alleen maar gaan om begripsbepalingen die
door de nationale wetgever zijn vastgesteld.
Verder geldt dat sommige begrippen ruimte bieden voor interpretatie. Wanneer dat nodig
is vanuit rechtszekerheid (bij de rechtstreeks werkende regels) of vanuit provinciaal
belang (bij instructieregels) is die ruimte beperkt, bijvoorbeeld doordat er in deze
verordening al invulling aan het begrip wordt gegeven. In het merendeel van de gevallen
is er bewust gekozen om ruimte te geven aan het bevoegd gezag om hieraan een eigen
invulling te geven.
Ten opzichte van de bestaande verordeningen zijn de werkingsgebieden niet gedefinieerd.
Dat is niet nodig nu deze zijn vastgelegd als werkingsgebied. Deze worden wel in de
artikelsgewijze toelichting nader toegelicht.
Een aantal begrippen die impliciet beleid bevatten, zijn niet als begripsbepaling
opgenomen maar in de regels zelf. Een voorbeeld is de invulling wat onder de term
'schadelijke stoffen’ wordt begrepen. Deze invulling kan in de loop ter tijd wijzigen
en heeft dus een beleidsmatig karakter. Een ander voorbeeld is een nadere invulling
van een begrip als wat onder 'van voldoende kwaliteit' wordt begrepen. Indien nodig
wordt bij de artikelsgewijze toelichting een begrip dat specifiek voor dat onderwerp
van belang is nader toegelicht.
Artikel 1.2 Interim omgevingsverordening
Dit artikel definieert de Interim omgevingsverordening. De Interim omgevingsverordening
is een digitaal vastgelegd bestand dat bestaat uit regels en werkingsgebieden. De
regels zijn direct aan digitaal vastgelegde werkingsgebieden gekoppeld. De verordening
kent daarom geen aparte kaartbijlagen en is het beste raadpleegbaar via www.ruimtelijkeplannen.nl.
Artikel 1.3 Opsommingen
De voorwaarden in de opsommingen zijn cumulatief tenzij uit de formulering duidelijk
anders blijkt. Bijvoorbeeld doordat het woord 'of' is gebruikt of doordat in de formulering
is aangegeven dat de regels gelden in één van de volgende gevallen of als aan één
van de voorwaarden is voldaan.
Hoofdstuk 2 Rechtstreeks werkende regels voor activiteiten
Afdeling 2.1 Waterwinning voor menselijke consumptie
Algemeen
Het grondwater is een belangrijke bron voor de openbare drinkwatervoorziening. Veel
Nederlandse huishoudens ontvangen hun drinkwater uit grondwater. Daarnaast zijn er
Brabant enkele rivierwaterwinningen. Met het oog op de continuïteit van de levering
van drinkwater voert de provincie al geruime tijd een beschermingsbeleid, gericht
op minimalisering van de risico's op achteruitgang van de kwaliteit. Daarvoor is er
waterwingebied, grondwaterbeschermingsgebied en boringsvrije zone aangewezen. Naast
de hiervoor genoemde grondwaterbeschermingsgebieden is een vierde zone opgenomen,
de beschermingszone rivierwaterwinning. Deze zone is op verzoek van Rijkswaterstaat
opgenomen.
Binnen voornoemde zones zijn bepaalde activiteiten en het gebruik van (potentieel)
gevaarlijke stoffen verboden of aan voorschriften gebonden met als doel om de bodem
en het grondwater te beschermen tegen verontreiniging. De consequentie hiervan kan
zijn dat er beperkingen en extra kosten zijn voor inwoners en bedrijven binnen deze
gebieden. Dit is gerechtvaardigd vanwege het grote maatschappelijk belang van de drinkwaterlevering.
Bescherming van ons drinkwater is niet alleen een taak vanuit nationale regelgeving
(Wet milieubeheer en Drinkwaterwet) maar heeft ook een grondslag in de Kaderrichtlijn
Water (Richtlijn 2000/60/EG):
“De lidstaten dragen zorg voor de nodige bescherming van de aangewezen waterlichamen
met de bedoeling de achteruitgang van de kwaliteit daarvan te voorkomen, teneinde
het niveau van zuivering dat voor de productie van drinkwater is vereist, te verlagen.
De lidstaten kunnen voor die waterlichamen beschermingszones vaststellen.” (KRW, art
7, derde lid)
De KRW (art 7, eerste lid) verplicht er verder toe de Nederlandse grondwaterlichamen
waaruit drinkwater gewonnen wordt, op te nemen in het Register voor beschermde gebieden.
Deze gebieden hebben daarmee een status als 'Drinking water protected area'. Dit heeft
geen rechtstreekse gevolgen voor het toelaten van activiteiten in de gebieden maar
dit brengt wel een verplichting mee om te voldoen aan het vereiste van 'geen achteruitgang'
met het oog op de binnen het grondwaterlichaam aanwezige drinkwaterwinning(en). De
verplichting in de KRW om achteruitgang te voorkomen, dwingt er toe de kwaliteit van
het grondwater te monitoren. De drinkwaterbedrijven verzorgen deze monitoring en leveren
de resultaten aan de provincies. Ook verrichten provincies zelf onderzoek (provinciaal
meetnet).
Als zich een achteruitgang in grondwaterkwaliteit voordoet, moeten maatregelen worden
genomen om die trend te keren, teneinde het niveau van zuivering te verlagen. Wanneer
hiervan sprake is, kan dat leiden tot aanpassingen in deze verordening.
Begrenzing van de werkingsgebieden
Rond de plaats(en) waar grondwater wordt gewonnen ten behoeve van de openbare drinkwatervoorziening
zijn beschermingszones gecreëerd. Binnen die zones gelden regels die tot doel hebben
de kwaliteit van het grondwater te beschermen. Die bescherming ligt niet in alle gebieden
op eenzelfde niveau. Er is namelijk van uitgegaan dat met een geringer beschermingsniveau
kan worden volstaan, naarmate:
- 1.
op het maaiveld de (horizontale) afstand tot de winningsmiddelen toeneemt,
- 2.
in de bodem slecht doorlatende lagen boven het watervoerende pakket waaruit wordt
onttrokken (de verticale afstand), aanwezig zijn.
Dit heeft geleid tot een onderverdeling van de beschermingszones in waterwingebied,
grondwaterbeschermingsgebied en boringsvrije zone.
Waterwingebieden worden begrensd door de lijn van waaraf het grondwater tenminste
60 dagen in het watervoerende pakket nodig heeft om de winningsmiddelen te bereiken.
Deze 60-dagen lijn is gekozen omdat wordt aangenomen dat een verblijfstijd van het
grondwater in de bodem van 60 dagen voldoende is voor een zodanige afbraak van ziekteverwekkende
kiemen, dat er geen gevaar voor de volksgezondheid meer dreigt.
De afstand van de grens van het waterwingebied tot de winningsmiddelen bedraagt in
het algemeen minimaal 30 meter.
Grondwaterbeschermingsgebieden en boringsvrije zones liggen als een schil rond de
waterwingebieden. De grens van deze gebieden is de lijn, van waaraf het grondwater
een periode van 25 jaar nodig heeft om de pompputten te bereiken (de 25-jaars zone).
In enkele zeer kwetsbare gebieden is de 100-jaars zone aangewezen, vanwege de bijzondere
kwetsbaarheid van de winning.
Bij een boringsvrije zone wordt het water gewonnen uit een dieper pakket die wordt
afgesloten door een kleilaag. De vaststelling van de zonegrens wordt bepaald door
de horizontale reistijd van 25 jaar in het watervoerend pakket waaruit onttrokken
wordt.
Het verschil tussen de grondwaterbeschermingsgebieden en de boringsvrije zones is
dat zich in een borings- vrije zone tussen het maaiveld en het watervoerende pakket
waaraan het grondwater wordt onttrokken een aaneengesloten slecht doordringbare kleilaag
bevindt. In de grondwaterbeschermingsgebieden ontbreekt zo'n laag, of deze is niet
aaneengesloten of dun. Grondwaterbeschermingsgebieden zijn daarmee kwetsbaarder voor
verontreinigingen en aantastingen vanaf maaiveld dan boringsvrije zones.
Tot slot is er een Beschermingszone rivierwaterwinning opgenomen. Deze zone ligt op
twee plekken in de provincie. De zone is gebaseerd op het gebied rondom de rivierwinning
waarbinnen in geval van calamiteiten het risico op directe verontreiniging van de
rivierwaterwinning optreedt.
Water voor menselijke consumptie
De Drinkwaterrichtlijn (98/83/EG) en de Algemene levensmiddelenverordening (2002/178/EG)
bepalen wat verstaan wordt onder water voor menselijke consumptie:
- 1.
Al het water dat onbehandeld of na behandeling bestemd is voor drinken, koken, voedselbereiding
of andere huishoudelijke doeleinden, ongeacht de herkomst en of het water wordt geleverd
via een distributienet, uit een tankschip of tankauto, of in flessen of verpakkingen;
- 2.
Al het water dat in enig levensmiddelenbedrijf wordt gebruikt voor de vervaardiging,
de behandeling, de conservering of het in de handel brengen van voor menselijke consumptie
bestemde producten of stoffen, tenzij de bevoegde nationale autoriteiten ervan overtuigd
zijn dat de kwaliteit van het water de gezondheid van de levensmiddelen als eindproduct
niet kan aantasten.
Opbouw van de regels
Binnen de werkingsgebieden bezien vanuit het gewenste beschermingsniveau regels opgenomen.
Hierbij is onderscheid gemaakt in:
Er is rekening gehouden met een recent verrichte evaluatie (2018) en de toekomstige
Omgevingswet. Om aansluiting te vinden bij de Omgevingswet zijn de regels voor Waterwaterwinning
voor menselijke consumptie opgebouwd vanuit generieke bepalingen rondom activiteiten.
Het begrip inrichting is waar nodig vervangen door ‘locatiegebonden milieubelastende
activiteit’.
Omdat de regels zo veel als mogelijk generiek zijn gesteld, is in veel gevallen geen
onderscheid meer nodig in het verrichten van een activiteit binnen of buiten een inrichting.
De bepalingen zijn als rechtstreeks werkende regels opgenomen. Dat betekent dat deze
direct gelden. Het opnemen van een instructieregel voor het bevoegd gezag richting
vergunningverlening is daardoor ook niet langer nodig. De activiteit is alleen toegestaan
als degene die de activiteit verricht voldoet aan de regels.
Waar mogelijk zijn daarbij in de regels voorwaarden opgenomen wanneer de activiteit
aanvaardbaar is. In die gevallen hoeft een initiatiefnemer alleen een zogenaamde startmelding
te doen. Deze startmelding kan eenvoudig via een elektronisch formulier worden ingediend.
Door het doen van de startmelding is toezicht en handhaving mogelijk.
In een beperkt aantal gevallen is het verrichten van een activiteit alleen mogelijk
na reguliere melding. Daarvoor is gekozen in gevallen dat het vooraf stellen van voorwaarden
niet mogelijk is, bijvoorbeeld omdat er eerst onderzoek nodig is of omdat afhankelijk
van de activiteit voorwaarden gesteld worden. Dit is bijvoorbeeld het geval bij het
gebruik van potentieel gevaarlijke stoffen en de verplichting tot het treffen van
bodembeschermende maatregelen met het hoogste beschermingsniveau.
Het kan zijn dat voor de activiteit waarvoor een melding moet worden gedaan, op grond
van andere regelgeving ook melding moet worden gedaan, bijvoorbeeld op grond van artikel
8.40 en 8.41 van de Wet milieubeheer of op grond van artikel 32 of artikel 42 van
het Besluit bodemkwaliteit. Het ligt voor de hand dat in een dergelijk geval de meldingen
zoveel mogelijk tegelijkertijd worden gedaan. Dat is niet altijd mogelijk bijvoorbeeld
omdat er een verschillend bevoegd gezag is of omdat toestemmingsvereisten volgtijdelijk
worden gevraagd. Wel moeten daarbij dan (ook) de termijnen en inhoudelijke eisen uit
deze Interim omgevingsverordening in acht worden genomen.
Risicobenadering
De regels gaan uit van een risicobenadering. Dit betekent dat er per zone vanuit een
risicobenadering is gekeken of er regels nodig zijn. Een voorbeeld is het verbieden
van bepaalde type bedrijven versus het reguleren van (potentieel) schadelijke stoffen.
Door bij gebruik van potentieel schadelijke stoffen het treffen van maatregelen te
eisen met een hoogst mogelijk beschermingsregiem, is er een verwaarloosbaar risico
op verontreiniging van het grondwater. Het is dan niet of veel minder nodig om (categorieën
van) bedrijven te verbieden.
In het feitelijk wingebied is het de wens om ieder risico uit te sluiten. In die gebieden
worden daarom de vestiging van nieuwe bedrijven en het gebruik van (potentieel) schadelijke
stoffen verboden.
In de zone grondwaterbeschermingsgebied kan in de meeste gevallen volstaan worden
met bodembeschermende maatregelen. Echter als er sprake is van zeer risicovolle bedrijven
die werken met een veelheid van schadelijke stoffen en risicovolle procedures, neemt
het risico op calamiteiten en daarmee verontreiniging toe. Dat is dan een reden om
bepaalde bedrijven te verbieden. Eenzelfde redenering geldt voor het gebruik van schadelijke
stoffen. Als er sprake is van zeer zorgwekkende stoffen die zelfs in geringe hoeveelheden
ernstige schade geven voor de gezondheid is dat een reden om die stof te verbieden.
De lijst van verboden bedrijven is sterk ingeperkt en er geldt alleen nog een verbod
voor zeer zorgwekkende stoffen zoals vastgesteld door het RIVM. Voor overige schadelijke
stoffen is vanuit de risicobenadering geoordeeld dat door maatregelen te eisen met
het zwaarst mogelijke beschermingsniveau uit de NRB (de zogenaamde NRB+ maatregelen)
er een verwaarloosbaar risico aanwezig is. Hierdoor is er een betere verhouding tussen
het beheersen van de risico’s en het doel waarvoor de regels worden gesteld.
De toepassing van technieken zoals bodemenergiesystemen en ondergrondse opslag van
regenwater, nemen de laatste jaren toe. Ook andere initiatieven, zoals klimaatadaptatie,
van gas los, zorgen ervoor dat de vraag van toepassing van deze technieken binnen
grondwaterbeschermingsgebieden toeneemt. Wij zijn geen tegenstander van dit soort
technieken echter kan bij toepassing de waterkwaliteit worden aangetast. Om dit te
voorkomen bevat deze verordening daarom regels voor deze technieken.
Paragraaf 2.1.1 Zorgplicht
Het werkingsgebied Waterwinning voor menselijke consumptie omvat:
Voor de aangeduide gebieden is een algemene zorgplicht opgenomen voor eenieder die
weet of redelijkerwijs kan weten dat het verrichten van een activiteit schade toebrengt
aan de kwaliteit van het grondwater of de kwaliteit van het rivierwater. De zorgplicht
omvat ook de plicht om bij direct optredenede of dreigende verontreiniging Gedeputeerde
Staten van Noord-Brabant, respectievelijk Rijkswaterstaat bij rivierwaterwinningen,
op de hoogte te stellen. Zij stellen op hun beurt het desbetreffende drinkwaterbedrijf
op de hoogte.
Ook al geldt er geen expliciet verbod op een activiteit in een beschermingszone, als
die activiteit risico's voor de kwaliteit van het grondwater met zich meebrengt, mag
zij niet worden uitgevoerd. Alleen als het achterwege laten van die activiteit redelijkerwijs
niet kan worden gevergd, mag de activiteit wel worden uitgevoerd, maar dan dienen
maatregelen te worden genomen om schade te voorkomen en om, als zich toch schade zou
voordoen, die schade te beperken en de gevolgen te beperken en ongedaan te maken.
De bijzondere zorgplicht is belangrijk omdat het aantal expliciete regels en verboden
in de verordening beperkt is. De aan de regeling ten grondslag liggende risicobenadering
brengt met zich mee dat degene die een activiteit wil uitvoeren op grond van de zorgplicht
zelf beoordeelt of er geen minder risicovol alternatief is en, als dat er niet is,
welke maatregelen ter beperking van de risico's moeten worden genomen. De zorgplicht
is dus een belangrijk vangnet voor de gevallen dat er geen specifieke regeling is
opgenomen.
Voor de beschermingszones van het grondwater zijn in aanvulling op de zorgplicht nog
aanvullende regels opgenomen. Voor de Beschermingszone rivierwaterwinning gelden geen
aanvullende regels.
Paragraaf 2.1.2 Waterwingebied
Oogmerk
Het waterwingebied is het meest kwetsbare deel van de Waterwinning voor menselijke
consumptie het gebied. Het waterwingebied is het gebied waar het drinkwater daadwerkelijk
wordt gewonnen. Daarvoor is een zeer stringente bescherming nodig.
Doel van de regels is om te voorkomen dat de bodem en het zich daarin bevindende grondwater
verontreinigd raakt, door activiteiten en functies te verbieden die risico geven voor
de kwaliteit van het grondwater.
De regeling voor waterwingebieden beoogt een optimale bescherming zowel van het voor
drinkwater bestemde grondwater als van de bodem waarvan het te winnen grondwater deel
uitmaakt. Daarom is elke activiteit die ertoe kan leiden dat schadelijke stoffen in
de bodem en het grondwater komen, verboden. Een schadelijke stof is iedere stof die
een bedreiging kan zijn voor drinkwaterwinning.
Artikel 2.3 Verboden activiteiten Waterwingebied
In dit artikel zijn verboden opgenomen voor een aantal activiteiten binnen het waterwingebied.
De verboden zijn daarbij generiek geformuleerd. Zo zijn bijvoorbeeld alle werkzaamheden
op of in de bodem verboden in plaats van het specifiek benoemen van werkzaamheden.
Er is in de regels geen onderscheid gemaakt of activiteiten binnen of buiten een inrichting
plaatsvinden.
Locatiegebonden milieubelastende activiteit
Daarnaast geldt in waterwingebied een verbod voor het oprichten van locatiegebonden
milieubelastende activiteiten (inrichtingen in de zin van de Wet milieubeheer). Vanuit
de risicobenadering, het zeer kwetsbare karakter van feitelijke wingebieden en de
omstandigheid dat de waterwingebieden grotendeels in natuurgebied liggen, is hier
voor een absoluut verbod gekozen.
Een uitzondering wordt alleen gemaakt voor de bedrijfsmatige activiteiten van het
drinkwaterbedrijf, voor zover noodzakelijk voor de bereiding van drinkwater. Deze
uitzondering ligt voor de hand: het drinkwaterbedrijf kan anders zijn taak niet vervullen.
Omdat het bedrijf er zelf belang bij heeft dat een goede grondwaterkwaliteit wordt
gehandhaafd, mag ervan uit worden gegaan dat het bedrijf zich tenminste aan zijn zorgplicht
en de normen die voor grondwaterbeschermingsgebieden gelden, zal houden en dat het
bevoegd gezag bij vergunningverlening daarop zal letten.
Het verbod voor het oprichten van nieuwe inrichtingen kwam ook al in de vorige verordening
voor. Het is in de praktijk minder ingrijpend dan het lijkt, omdat de meeste waterwingebieden
in eigendom van de waterleidingbedrijven zijn en in die gebieden nagenoeg geen 'gewone'
bedrijven aanwezig zijn. Bovendien kunnen activiteiten en bedrijven die op het moment
van inwerkingtreden van de bepaling voor waterwingebieden legaal aanwezig zijn overeenkomstig
de daarvoor geldende regels, vanwege het overgangsrecht in werking blijven.
Schadelijke stoffen
In waterwingebieden is het gebruik of aanwezig hebben van potentieel schadelijke stoffen
verboden, evenals het op of in de bodem brengen daarvan, waaronder ook het toepassen
van grond en baggerspecie, het gebruik van meststoffen en het uitstrooien van as.
Dit omvat ook het oprichten van constructies of werken als daardoor schadelijke stoffen
in de bodem kunnen worden verspreid.
Er is hierbij geen limitatieve opsomming van (potentieel) schadelijke stoffen opgenomen,
omdat daarbij het gevaar bestaat dat nieuwe stoffen, die schadelijk (kunnen) zijn,
niet onder de verbodsbepalingen vallen. De verordening zou dan telkens gewijzigd moeten
worden. Om te bepalen of er sprake is van een (potentieel) schadelijke stof is aansluiting
gezocht bij landelijke regelgeving, te weten:
- •
de zeer zorgwekkende stoffen, zoals vastgesteld door het RIVM;
- •
de stoffenlijst en afwegingsmethodiek behorende bij de Nederlandse richtlijn Bodembescherming
2012.
Constructies en werken
Binnen het wingebied zijn generiek alle werkzaamheden in of op de bodem verboden.
Daarmee is niet alleen het verrichten van boringen maar bijvoorbeeld ook het oprichten
van bebouwing geregeld. Het verbod geldt ook voor het onttrekken of toevoegen van
warmte aan het grondwater, bijvoorbeeld door bodemenergiesystemen. Het risico van
het inbrengen of verspreiden van verontreinigingen is vanuit de risicobenadering niet
acceptabel. Bovendien is nog onvoldoende bekend wat het effect van temperatuurschommelingen
is op de kwaliteit van het grondwater.
Toelaatbare activiteiten
Doordat een aantal activiteiten generiek zijn verboden is het nodig een aantal specifieke
activiteiten uit te zonderen van het verbod. De redenen daarvoor zijn divers. Soms
worden activiteiten rechtstreeks toegestaan (artikel 2.4 Afwijkende regels toegelaten
activiteiten Waterwingebied), soms zijn ze alleen mogelijk onder aanvullende voorwaarden
(artikel 2.5 Regels voor activiteiten in de bodem Waterwingebied en artikel 2.6 Meldingsplichtige
activiteiten Waterwingebied). Activiteiten die niet onder de werking van deze artikelen
vallen, zijn met in acht neming van de zorgplicht (artikel 2.1) toegestaan.
Artikel 2.4 Afwijkende regels toegelaten activiteiten Waterwingebied
Dit artikel benoemd de activiteiten die rechtstreeks zijn toegelaten. Het gaat hier
bijvoorbeeld om handelingen die noodzakelijk zijn voor de waterwinning, gladheidbestrijding
van wegen, regulier bodemwerkzaamheden vanwege groenonderhoud of het vervoeren en
aanwezig hebben van brandstof voor motorvoertuigen.
Ook handelingen die toelaatbaar zijn als zij deugdelijk worden uitgevoerd (kleinschalig
gebruik van schadelijke stoffen) of als het om een beperkt gebruik gaat zijn hier
opgenomen. Dat laatste is bijvoorbeeld het geval bij meststoffen als gevolg van extensieve
beweiding. Onder extensieve beweiding wordt verstaan beweiding door maximaal twee
grootvee-eenheden per hectare per kalenderjaar. De grootvee-eenheid is omschreven
in de EG-verordening 1782/2003 en de ter uitvoering daarvan vastgestelde commissieverordeningen.
Ook “bemesting” als gevolg van paardrijden en dergelijke valt onder deze uitzondering.
Artikel 2.5 Regels voor activiteiten in de bodem Waterwingebied
Voor een aantal andere activiteiten geldt dat deze alleen zijn toegestaan nadat is
voldaan aan aanvullende eisen. Voor het onderzoeken van de bodem in het kader van
de wet bodembescherming en het aanbrengen van aardpennen volstaat het doen van een
zogenaamde startmelding. Hierdoor kunnen wij adequaat toezicht (laten) uitoefenen
wanneer de activiteit wordt uitgevoerd.
Artikel 2.6 Meldingsplichtige activiteiten Waterwingebied
Voor een aantal andere activiteiten geldt dat deze alleen zijn toegestaan nadat is
voldaan aan aanvullende eisen.
Voor de aanleg van kabels en (pers)leidingen (uitgezonderd buisleidingen), civieltechnisch
en bouwtechnische werken voor bestaande functies of het onder voorwaarden toepassen
van grond- en baggerspecie moet een melding aan ons worden gedaan zodat wij voordat
de activiteit begint kunnen bezien of de activiteit correct wordt uitgevoerd, zodat
er geen schade optreedt aan de bodem en het zich daarin bevindende grondwater.
Voor de aanleg van kabels en leidingen geldt bovendien dat er een alternatieven afweging
gevraagd wordt zodat de aanleg niet in het waterwingebied plaatsvindt. Het beleid
is nadrukkelijk gericht op het voorkomen van bodemverstoring in het waterwingebied.
Grond en bagger
Lid 1 onder b. van dit artikel bevat een regeling voor het toepassen van grond en
baggerspecie in een Waterwingebied. De voorwaarden zijn in het tweede, derde en vierde
lid verder uitgewerkt. Grond en bagger mag in een Waterwingebied worden toegepast
als het voldoet aan de kwaliteitsklasse 'landbouw/natuur' voor het toepassen op de
landbodem of de kwaliteitsklasse 'niet verontreinigd' voor het toepassen in een oppervlaktewaterlichaam.
In het Besluit bodemkwaliteit zijn de toegepaste kwaliteitsklassen gedefinieerd.
PFAS houdende grond en bagger
Voor PFAS houdende grond of baggerspecie is nog onvoldoende bekend over de mate waarin
PFAS mobiel is en dus uitloogt naar het grondwater. RIVM heeft op in een memo1 naar het effect van de nieuwe (strengere) grenswaarden van de Europese Voedselwarenautoriteit
EFSA op de hergebruikswaarden zoals opgenomen in het Tijdelijke Handelingskader (THK)
gekeken. Hierin geeft het RIVM aan dat voor de bescherming van de grondwaterkwaliteit
meer onderzoek nodig is naar de risico's van uitloging uit grond en bagger als onderbouwing
voor de normen bij locatie- en gebiedsspecifieke beoordelingen, bijvoorbeeld in grondwaterbeschermingsgebieden.
Het Rijk heeft inmiddels het RIVM verzocht onderzoek te doen naar het uitlooggedrag.
De resultaten van dit onderzoek leiden mogelijk tot aanpassing van het Handelingskader.
De regels in deze verordening worden, zo nodig, daarop aangepast.
De komende jaren treedt daarnaast de nieuwe Europese Drinkwaterrichtlijn in werking.
Een van de nieuwe onderdelen in de Drinkwaterrichtlijn is dat deze somnormen voor
PFAS bevat. Dit heeft mogelijk gevolgen voor de drinkwaternormen. Ook zal PFAS opgenomen
worden in de Europese grondwaterrichtlijn. De wijze waarop dit vervolgens nationaal
geoperationaliseerd wordt, is nog onduidelijk.
Het Tijdelijk Handelingskader (THK) stelt voor om in grondwaterbeschermingsgebieden
als toepassingswaarde de gebiedskwaliteit aan te nemen, waarmee standstill op het
schaalniveau van het grondwaterbeschermingsgebied geborgd wordt. De gebiedskwaliteit
voor PFOA en PFAS van een waterwin- of grondwaterbeschermingsgebied is te herleiden
uit een bodemkwaliteitskaart die op grond van art. 57, lid 2 van Bbk is opgesteld
met inachtneming van de richtlijnen bedoeld in bijlage D, onder II en bijlage M van
de regeling Bbk. De gebiedskwaliteit betreft het gemiddelde gehalte PFOA en PFAS binnen
de bodemkwaliteitszone waarin het waterwin- of grondwaterbeschermingsgebied is gelegen.
Als er geen bodemkwaliteitskaart voor PFOA en PFAS is vastgesteld, is de gebiedskwaliteit
niet bekend. Als de gebiedskwaliteit niet bekend is, geeft het THK aan dat de bepalingsgrens
van 0,1 µg/kg d.s als toepassingswaarde gebruikt moet worden. Het voorzorgbeginsel
brengt met zich mee dat met het oog op het zwaarwegende belang van de drinkwaterwinning
geen onnodige risico's worden genomen.
Standstill op het schaalniveau van het grondwaterbeschermingsgebied sluit niet uit
dat relatief vieze grond vanuit het grondwaterbeschermingsgebied naar relatief schone
grond in een waterwingebied verplaatst kan worden hetgeen onwenselijk is als dit zou
betekenen dat de bodemkwaliteit nabij het onttrekkingspunt verslechtert. Ook treedt
er bij een relatief hoge gebiedskwaliteit geen verbetering op. De provincie geeft
invulling aan het voorzorgsbeginsel door in Waterwingebieden strenger te zijn dan
de toepassingswaarde van het Tijdelijk Handelingskader (THK). De provincie kiest er
daarom voor om ook binnen het schaalniveau van het Waterwingebied standstill te borgen.
Dit doen we door in een Waterwingebied hergebruik van gebiedseigen grond of baggerspecie
toe te staan tot maximale toepassingswaarde voor 'landbouw/natuur' uit het THK, namelijk
voor PFOA 1,9 µg/kg d.s. en voor PFAS 1,4 µg/kg d.s.. Hierbij dragen we zorg voor
een gestage verbetering van de bodemkwaliteit.
Het toepassen van grond en baggerspecie dat afkomstig is van buiten het Waterwingebied
is toegestaan als het geen PFOA en PFAS bevat. Dit is in het THK vertaald naar de
bepalingsgrens van 0,1 µg/kg d.s..
De verwachting is dat er weinig grond en baggerspecie beschikbaar is die aan deze
grens voldoet. Daarom is het ook mogelijk gemaakt om grond en baggerspecie van buiten
Waterwingebied toe te passen die voldoet aan de lokale gebiedskwaliteit (gemiddelde
gehalte PFOA en PFAS uit een vastgestelde bodemkwaliteitskaart) met een maximale toepassingswaarde
voor 'landbouw/natuur' uit het THK, mits er per saldo geen toename is van de totale
hoeveelheid PFOA en individuele PFAS in het Waterwingebied (toetsen per stof, niet
gesommeerd). De gebiedskwaliteit kan aangetoond worden door middel van een op grond
van artikel 57, tweede lid van het Bbk opgestelde bodemkwaliteitskaart. Indien de
gebiedskwaliteit niet bekend is, vanwege het ontbreken van een bodemkwaliteitskaart,
geeft het THK aan dat de bepalingsgrens van 0,1 µg/kg d.s. als toepassingswaarde gebruikt
moet worden.
Bij veel projecten wordt grond of baggerspecie afgegraven en verwijderd uit Waterwingebied.
Deze grond of baggerspecie zal vaak ook PFAS bevatten. Voor de bodemkwaliteit in Waterwingebied
is het dan acceptabel dat grond of baggerspecie wordt aangevoerd van buiten Waterwingebied,
als de totale hoeveelheid individu