Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant;
Gelet op artikel 2.3, tweede lid, onder a, artikel 16.15a, onder d, en artikel 16.16
van de Omgevingswet alsmede artikel 4.25, eerste lid, onder g, en artikel 4.37 van
het Omgevingsbesluit;
Overwegende dat het wenselijk is dat de Gedeputeerde Staten in de gevallen, bedoeld
in artikel 2.3, tweede lid, onder a, van de Omgevingswet betrokken worden bij de besluitvorming
over de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit;
Overwegende dat Gedeputeerde Staten op grond van artikel 16.15a, onder d, van de Omgevingswet
gevallen kunnen aanwijzen waarvoor advies met instemming geldt;
Besluiten:
TOELICHTING
Algemeen
Op 1 januari 2024 treedt de Omgevingswet in werking. Deze wet integreert de wetgeving
over de fysieke leefomgeving en heeft als doel de uitvoering te ondersteunen door
het systeem eenvoudiger te maken en procedures te versnellen. Daartoe kent de wet
verschillende (vernieuwde) instrumenten en worden procedures verkort.
Een belangrijk nieuw instrument voor gemeenten (en in een voorkomend geval voor provincies
en rijk) is de omgevingsvergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA).
Met dit instrument kan worden afgeweken van het vigerende omgevingsplan waardoor een
activiteit kan worden vergund zonder dat het omgevingsplan -op dat moment- moet worden
gewijzigd.
De procedure om van het omgevingsplan af te wijken is daarbij aanzienlijk aangepast.
Onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht gold er een uitgebreide voorbereidingsprocedure
voor omgevingsvergunningen waarbij van het bestemmingsplan werd afgeweken. Daardoor
kon eenieder kennisnemen van de voorgenomen besluitvorming over de afwijkvergunning.
Uitzonderingen daargelaten wordt de opvolger van de afwijk-omgevingsvergunning (de
BOPA) straks verleend met een reguliere 8 weken procedure. De betrokkenheid van de
provincie is, behoudens de altijd verplichte afstemming op grond van artikel 2.2 Omgevingswet,
niet wettelijk vastgelegd. De wet biedt wel een mogelijkheid dat Gedeputeerde Staten
gevallen aanwijzen waarbij zij betrokken moeten worden.
Beoordelingsregels
De beoordelingsregels voor de omgevingsvergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit
zijn opgenomen in afdeling 8.1 van het Besluit kwaliteit leefomgeving. Gemeenten moeten
bij de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit
toepassing geven aan een evenwichtige toedeling van functies. Voor de buitenplanse
omgevingsplanactiviteit geldt in aanvulling op deze algemene voorwaarde dat de instructieregels
die voor de betreffende activiteit zijn vastgesteld door het Rijk of door de provincie
gelden als beoordelingsregel voor het verlenen van de omgevingsvergunning (artikel
5.21 lid 2, onder 2, Omgevingswet in samenhang met artikel 8.0b lid 1 onder b van
het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl).
Uit artikel 8.0b, tweede lid, volgt dat het college van B&W een aanvraag voor een
omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit moet weigeren als
de aanvraag in strijd is met:
- •
de instructieregels van het Rijk, zoals opgenomen in hoofdstuk 5 van het Besluit kwaliteit
leefomgeving,;
- •
de instructieregels die de provincie heeft vastgesteld;
- •
een instructie die is gegeven voor het omgevingsplan door Rijk of provincie;
- •
de voorbeschermingsregels die voor de activiteit in het omgevingsplan staan; of
- •
de omgevingsplanactiviteit het uitvoeren van een project belemmert waarvoor door een
bestuursorgaan van Rijk of provincie een projectbesluit is vastgesteld.
De instructieregels van de provincie staan in de Omgevingsverordening Noord-Brabant.
Daarnaast heeft de provincie voorbereidingsbesluiten vastgesteld gericht op het plaatsen
van voorbeschermingsregels in het omgevingsplan voor bouwactiviteiten waarbij uit
onderzoek blijkt dat er hoge concentraties vervuilende stoffen in de bodem aanwezig
zijn, de ontwikkeling van veehouderij, mestbewerking en grootschalige logistiek.
Aanwijzen gevallen
Gedeputeerde Staten kunnen gevallen aanwijzen van een provinciaal belang dat niet
doelmatig of doeltreffend door een gemeente kan worden uitgeoefend. In de aangewezen
gevallen moet de gemeente als zij een omgevingsvergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit
willen verlenen, advies met instemming vragen bij Gedeputeerde Staten (artikel 16.15a,
onder d en artikel 16.16 Omgevingswet).
Op grond van artikel 4.37 van het Omgevingsbesluit kunnen Gedeputeerde Staten bepalen
dat zij afzien van instemming. Voor de in dit besluit aangewezen gevallen maken Gedeputeerde
Staten gebruik van die bevoegdheid. Dat betekent voor alle aangewezen gevallen dat
alleen advies vereist is.
Het advies is niet bindend. Vanuit de Omgevingswet geldt dat het bevoegd gezag rekening
moet houden met het advies. Dat betekent dat het advies verwerkt moet worden in de
motivering van het besluit. Als een gemeente wil afwijken van het advies, moet zorgvuldig
gemotiveerd worden waarom (zie artikel 3:50 van de Algemene wet bestuursrecht).
Provinciaal belang
In de Omgevingsverordening Noord-Brabant zijn vanuit provinciaal belang instructieregels
opgenomen die gemeenten moeten betrekken bij de besluitvorming over omgevingsplannen.
Het provinciaal belang om instructieregels vast te stellen, is bij de besluitvorming
over de Omgevingsverordening door Provinciale Staten afgewogen. Voor een deel van
die instructieregels geldt dat gemeenten die doelmatig en doeltreffend kunnen toepassen
als beoordelingsregel voor de aanvraag omgevingsvergunning voor een BOPA.
In een aantal gevallen is dat niet zonder meer mogelijk. Daarom wijzen Gedeputeerde
Staten gevallen aan, gebaseerd op artikel 16.15a, onder d, Omgevingswet. Als geval
worden aangewezen:
- –
Maatwerkbepalingen die afwijking mogelijk maken van de basis instructieregels. Deze
maatwerkregels zijn bedoeld als uitzonderingsbepaling en bevatten vaak kwalitatieve
bepalingen die zich niet (goed) lenen voor rechtstreekse toepassing als beoordelingsregel.
Maatwerkbepalingen staan verspreid in de Omgevingsverordening en zijn herkenbaar doordat
de regels in afwijking van de basis instructieregels (als uitzondering dus) ontwikkelingsmogelijkheden
bieden. In veel gevallen staan de afwijkingsregels bij elkaar in een maatwerkartikel.
In enkele gevallen is de afwijkingsmogelijkheid in het basisartikel opgenomen.
Vanuit de Omgevingswetgedachte en het samenwerken als 1 overheid is er bij de opstelling
van deze vaak kwalitatieve regels in de omgevingsverordening uitgegaan dat partijen
(initiatiefnemer, omwonenden, gemeenten, waterschap en provincie) in gezamenlijk overleg
invulling geven aan die kwalitatieve voorwaarden. De invulling van de kwalitatieve
voorwaarden is maatwerk en kan per geval verschillen, afhankelijk van de activiteit,
de effecten op aanwezige waarden en functies in een gebied of de doelen die vanuit
gemeente, waterschap of provincie worden nagestreefd. Er is sprake van een provinciaal
belang dat niet doeltreffend en doelmatig door de gemeente kan worden uitgeoefend.
- –
Gemeentegrensoverstijgende ontwikkelingen waarvoor de provincie een regiefunctie vervult.
Het gaat bijvoorbeeld om stedelijke ontwikkelingen voor wonen en werken of ontwikkelingen
met een grote impact op de fysieke leefomgeving, zoals wind- en zonneparken of grootschalige
ontwikkelingen in het landelijk gebied. Het gaat hierbij soms ook om naleving van
in regionaal verband gemaakte afspraken, zoals bij stedelijke ontwikkelingen. Vanuit
de regiefunctie is provinciale betrokkenheid gewenst. Er is sprake van een provinciaal
belang dat niet doeltreffend en doelmatig door de gemeente kan worden uitgeoefend.
- –
Onderwerpen waarvan het Rijk (via instructieregels in het Besluit kwaliteit leefomgeving)
de verantwoordelijkheid legt bij provincies, zoals de bescherming van het Natuurnetwerk
Brabant en werelderfgoed Hollandse Waterlinies. Er is sprake van een provinciaal belang
dat niet doeltreffend en doelmatig door de gemeente kan worden uitgeoefend.
Toezending verleende omgevingsvergunning
De provincie vindt het belangrijk om over 1 á 2 jaar te evalueren hoe de instelling
van het adviesrecht heeft gewerkt. Het is daarvoor nodig om te beschikken over de
verleende omgevingsvergunningen voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit die als
geval zijn aangewezen. Daarom wordt dit voor de aangewezen gevallen als voorwaarde
opgenomen.
Geen advies nodig
In vier gevallen is geen advies vereist:
- 1.
Openbare voorbereidingsprocedure
In een voorkomend geval kan de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure worden
doorlopen waarbij eerst een ontwerp omgevingsvergunning voor de BOPA ter visie wordt
gelegd. Als er sprake is van een openbare voorbereidingsprocedure kan de provincie
-als over de aanvraag nog geen vooroverleg is geweest- via het indienen van een zienswijze
haar belangen inbrengen. Als voorwaarde is opgenomen dat de ontwerp omgevingsvergunning
bij toepassing van de uov bij de provincie wordt aangemeld via een daartoe door Gedeputeerde
Staten vastgesteld e-formulier, zodat de provincie ook feitelijk in de procedure door
de gemeente wordt betrokken.
- 2.
Ontheffing
In gevallen dat er een ontheffing verleend is van de instructieregels door Gedeputeerde
Staten om de strijd met de instructieregels op te heffen, zijn Gedeputeerde Staten
in voldoende mate betrokken bij de aanvraag. Er is dan geen advies nodig. Overigens
hebben Gedeputeerde Staten het voornemen om terughoudend om te gaan met de inzet van
een ontheffing. Er moet evident sprake zijn van een situatie waarbij de instructieregels
een onbedoelde en onevenredige belemmering vormen voor het gemeentelijk beleid. De
ontheffing is niet bedoeld voor herhaalde toepassing of om allerlei initiatieven die
in strijd zijn met het provinciale beleid mogelijk te maken. Bovendien bestaan er
in veel gevallen maatwerkmogelijkheden die het onder voorwaarden mogelijk maken om
mee te werken, dus is een ontheffing niet nodig.
- 3.
Vooroverleg
Vroegtijdige betrokkenheid van provincie in het proces is gewenst. Niet als de plannen
al af zijn en de (concept)aanvraag voor de vergunning is ingediend, maar juist als
input op de ontwikkeling van een plan.
Door de provincie vroegtijdig te betrekken in het overleg over initiatieven, zijn
de belangen van de provincie al in dat vooroverleg ingebracht en kan worden afgezien
van een officiële adviesrol.
In de gevallen dat de omgevingsvergunning conform de uitkomsten van het overleg wordt
verleend, is daarom geen advies nodig. Om discussie te voorkomen over de resultaten
van het vooroverleg is opgenomen dat er een positieve schriftelijke reactie namens
of door Gedeputeerde Staten wordt gegeven. Hieraan kan op eenvoudige wijze worden
voldaan, bijvoorbeeld doordat Gedeputeerde Staten schriftelijk instemmen met het verslag
van het overleg.
Overigens is in de instructieregels voor diverse maatwerkregels overleg met een deskundige
van de provincie als voorwaarde opgenomen in de Omgevingsverordening. In die gevallen
moet dus al vanuit de instructieregels in een vroegtijdig stadium overleg met de provincie
worden gevoerd. Geen overleg leidt in die gevallen tot strijd met de instructieregels,
wat op grond van het Besluit kwaliteit leefomgeving een verplichte weigeringsgrond
is.
Tot slot: het is en blijft de keuze en verantwoordelijkheid van initiatiefnemers hoe
zij het traject rondom de vergunningverlening inrichten. In gevallen dat er geen vooroverleg
heeft plaatsgehad of dat direct een aanvraag voor omgevingsvergunning wordt ingediend,
is een goed vooroverleg niet meer mogelijk. In die gevallen, geldt de voorwaarde dat
Gedeputeerde Staten advies over de aanvraag moeten uitbrengen.
- 4.
Weigering
In het geval dat de gemeente de aanvraag voor omgevingsvergunning voor een BOPA weigert,
is geen advies nodig. In die gevallen wordt immers geen afwijking van het omgevingsplan
vergund.
E-formulier
De provincie heeft e-formulieren vastgesteld om het vooroverleg te starten, advies
te vragen en om de verleende omgevingsvergunningen aan te melden.
Vanuit het DSO bestaat ook een mogelijkheid om gebruik te maken van de samenwerkingsfunctionaliteit.
Op dit moment is deze functionaliteit nog niet ver genoeg ontwikkeld om die voor dit
doel in te zetten. Bij een eerste evaluatie van het ingestelde adviesrecht wordt bekeken
of de samenwerkingsfunctionaliteit in een verder gevorderd stadium is.
Gefaseerde BOPA-vergunningverlening
Gedurende de overgangsfase voor het omgevingsplan bevat artikel 12.27a Besluit kwaliteit
leefomgeving een tijdelijke regeling voor de gefaseerde BOPA-vergunningverlening.
Dit maakt het tijdens de overgangsfase mogelijk om eerst een "planologisch" basisbesluit
te nemen in de vorm van een omgevingsvergunning voor een BOPA. Daartegen staat beroep
bij de bestuursrechter open. In deze eerste fase BOPA kan het bevoegd gezag bijvoorbeeld
onder voorwaarden toestemming geven voor een bepaalde activiteit of functie, zonder
dat de omgevingsvergunning voor het feitelijk verrichten van de activiteit wordt verleend.
Daarvoor is dan een vervolg, tweede fase BOPA-omgevingsvergunning nodig.
Artikel 12.27a Bkl regelt dat als de eerste BOPA-vergunning bepaalde zaken al uitdrukkelijk
toestaat, dat daarvoor niet opnieuw afgewogen hoeft te worden of ze voldoen aan een
evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Bij de tweede BOPA-vergunning beoordeelt
het bevoegd gezag alleen de onderdelen van het bouwplan waarin de eerdere vergunning
niet voorziet.
Artikel 12.27a Bkl vervalt op het moment waarop gemeenten moeten beschikken over een
omgevingsplan dat voldoet aan alle eisen uit de Omgevingswet.
Vanuit provinciaal belang ligt het zwaartepunt bij de inbreng ten behoeve van het
‘planologisch’ basisbesluit. Als in die omgevingsvergunning de provinciale belangen
goed zijn betrokken en geborgd, is het vanuit provinciaal belang niet nodig om het
vervolgbesluit nogmaals aan de provincie voor te leggen voor advies. Daarom is daarvoor
een tijdelijke regeling opgenomen waarbij is aangegeven dat in het geval in de eerste
fase BOPA-omgevingsvergunning toepassing is gegeven aan dit besluit, voor de tweede
fase BOPA-omgevingsvergunning niet nogmaals advies vereist is. In een voorkomend geval
kan over de tweede fase omgevingsvergunning uiteraard wel overleg worden gevoerd of
wenselijk zijn.
’s-Hertogenbosch, 7 november 2023
Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant,
de voorzitter,
mr. I.R. Adema
de secretaris,
drs. P.J. Buijtels