Toelichting behorende bij de Beleidsregel multifunctionele ontgrondingen Noord-Brabant
I. Algemeen
Een ontgronding is een tijdelijke of permanente verlaging van het maaiveld of de waterbodem.
Aangezien ontgronden impact kan hebben op de kwaliteit van de leefomgeving, zijn ontgrondingen
op basis van de Ontgrondingenwet aan regels gebonden. Het is in beginsel verboden
om zonder vergunning de (water)bodem af te graven. Hierop zijn in de Ontgrondingenwet
enkele uitzonderingen gemaakt. Als uitgangspunt geldt: ‘geen ontgronding, tenzij’.
Nut en noodzaak van het ontgronden moet altijd nadrukkelijk blijken.
Op basis van de Ontgrondingenwet is het de verantwoordelijkheid van de provincie toe
te zien op de naleving van de regels voor multifunctionele ontgrondingen die plaatsvinden
op land, in regionale wateren en in het winterbed van Rijkswateren. Gedeputeerde Staten
zijn het bevoegd gezag om daarvoor beleid te maken, regels op te nemen in de Omgevingsverordening
en vergunningen te verlenen of te weigeren. Gedeputeerde Staten kunnen aan de vergunningen
ook voorwaarden verbinden. Op basis van artikel 4:81van de Algemene wet bestuursrecht
hebben Gedeputeerde Staten de mogelijkheid om beleidsregels vast te stellen.
Toetsingskader vergunningverlening
Om aanvragen voor ontgrondingsvergunningen in de provincie Noord-Brabant eenduidig
te kunnen beoordelen, geldt deze Beleidsregel multifunctionele ontgrondingen. Op basis
van de beleidsregel kunnen Gedeputeerde Staten een zorgvuldige afweging maken van
belangen bij het verlenen, verlengen, weigeren, wijzigen of intrekken van de vergunning
op grond van de Ontgrondingenwet.
II. Artikelsgewijs
Artikel 1 Begripsbepalingen
De Ontgrondingenwet kent geen begripsomschrijving voor ontgronding. In de Memorie
van Toelichting wordt opgemerkt dat het begrip ontgrondingen op zichzelf voldoende
duidelijk is en iedere begripsomschrijving het nadeel heeft dat latere verschijningsvormen
mogelijk niet daardoor wordt gedekt. De definitie van multifunctionele ontgronding
die in deze beleidsregel is opgenomen is de afgelopen jaren werkbaar gebleken en sluit
aan bij de definitie zoals die ook in de omgevingsverordening is gehanteerd.
Er zijn twee soorten ontgrondingsactiviteiten. Het gaat daarbij om functionele- en
multifunctionele ontgrondingen. Functionele ontgrondingen zijn gekoppeld aan de realisering
van een maatschappelijk gewenste functie. Het winnen van
delfstoffen is daarbij geen doel op zich maar essentieel onderdeel van een verbetering
van de omgevingskwaliteit gemotiveerd vanuit het ontwikkelen van ruimtelijke projecten
of functies. Er komt bij een functionele ontgronding dus niet meer zand vrij dan nodig
is voor het realiseren van de functie. Multifunctionele ontgrondingen zijn veelal
gemotiveerd vanuit delfstoffenwinning of bij deze ontgrondingen speelt delfstoffenwinning
een zeer prominente rol.
Artikel 2 Toepassingsgebied
De beleidsregel is van toepassing op multifunctionele ontgrondingen en niet van toepassing
op functionele ontgrondingen.
Artikel 3 Beoordelingskader
Deze beleidsregel geldt bij het verlenen of weigeren van een vergunning, verlenging
van een reeds verleende vergunning of wijziging van een ontgrondingsvergunning. Als
een ontgrondingsactiviteit niet voldoet aan de beleidsregels of onvoldoende wordt
onderbouwd, kunnen Gedeputeerde Staten de aanvraag voor een vergunning weigeren respectievelijk
intrekken. Bij de beoordeling van een verlengingsaanvraag wordt opnieuw getoetst aan
de bescherming van (hydrologische, natuur, landschappelijke, cultuur-historische,
archeologische en paleontologische) waarden. Het kan zijn dat de beoordeling anders
uitpakt dan ten tijde van de oorspronkelijke vergunningaanvraag omdat het beleid ten
aanzien van die waarden is veranderd (dit speelt met name bij hydrologie en natuur).
Door nieuwe ontwikkelingen kan een verleende ontgrondingsvergunning ook ambtshalve
worden gewijzigd of worden ingetrokken. Ook hierbij worden deze beleidsregels gehanteerd.
Bij wijziging kan het ook gaan om wijziging van voorschriften.
Het ontgrondingenbeleid van de provincie Noord-Brabant is gebaseerd op vijf pijlers.
In het ontgrondingenbeleid staat welke verantwoordelijkheid de provincie Noord-Brabant
neemt, wat de ambities zijn en waar zwaartepunten liggen in de beleidsuitvoering.
Uitgangspunt is dat er geen ontgrondingen worden toestaan, behalve wanneer nut en
noodzaak worden aangetoond. Het gaat erom dat
betrokken belangen worden beschermd en waarde blijft behouden. Lukt dat niet, dan
moeten compenserende maatregelen worden getroffen, maar dat is niet genoeg. Door de
ontgrondingsactiviteit moeten de mogelijkheden om waarde en ruimtelijke kwaliteit
toe te voegen optimaal worden benut. Niet alleen op de ontgrondingslocatie zelf, maar
integraal vanuit het gebied waar de ontgronding plaatsvindt. Verder dient een ontgronding
het doel¬matig en zuinig grondstoffenbeheer in het kader van de circulaire economie
en het thema duur¬zaamheid centraal te stellen.
Artikel 4 Nut en noodzaak
Artikel 4, eerste lid
De aanvrager moet voldoende motiveren welke delfstoffen er worden gewonnen en waarom.
Hij legt een relatie met marktsituatie en marktbehoefte. Daarbij houdt hij rekening
met de hoogwaardigheid van de te winnen delfstoffen en de afzet hiervan. Hij gaat
in op de onder meer de volgende vragen en geeft een motivering: Welke alternatieven
zijn voorhanden? Op welke wijze wordt gebruik gemaakt van deze alternatieven? Dienen
er gelet op de marktsituatie delfstoffen in depot of voorraad te worden gehouden?
Is uitwisseling van delfstoffen nodig? Hoe zijn de marktontwikkelingen gekoppeld aan
de looptijd van de vergunning? Hoe kan het zuinig gebruik gestimuleerd worden.
Artikel 4, tweede lid
Een Multifunctionele ontgronding is veelal onomkeerbaar en heeft altijd een impact
op milieu en leefomgeving. Uitgangspunt van het beleid is: ‘geen ontgronding tenzij’.
Daarom beoordelen Gedeputeerde Staten of een initiatiefnemer nut en noodzaak van de
ontgronding voldoende aantoont. Het gaat om een beoordeling van de effecten van de
ontgronding op de omgevingskwaliteit en bescherming van de bij de ontgronding betrokken
belangen zoals deze in artikel 4 zijn aangegeven.
Delfstoffenwinning is geen doel op zich, maar één van de belangen en een afgeleide
van en maatregel voor het verbeteren van de omgevingskwaliteit, hoogwaterbescherming,
verhogen van de waterveiligheid, (drink)waterkwaliteitsverbetering, natuurontwikkeling,
stimuleren van recreatie, toerisme en economische ontwikkelingen. Zo kunnen de functies
van een ontgronding bijvoorbeeld een combinatie zijn van verbeteren van waterveiligheid,
natuurontwikkeling en toerisme of waterconservering, waterkwaliteitsverbetering en
recreatie.
Artikel 4, derde lid
Van de aanvrager van een vergunning wordt een duidelijke motivering verwacht waarom
nu juist op de plek waar de ontgronding wordt uitgevoerd gekozen wordt voor die combinatie
van functies. Vervolgens wordt beoordeeld
of een initiatiefnemer voor een ontgrondingsactiviteit de mate van multifunctionaliteit
heeft aangetoond, rekening heeft gehouden met de kenmerken en identiteit van het gebied
en zijn keuze voor bepaalde functies voldoende heeft gemotiveerd. Daarbij dient omvang,
diepte, inrichting van de ontgronding in de juiste verhouding te zijn in relatie met
deze functies. Gedeputeerde Staten vinden de aanpak van voormalige ontgrondingslocaties
waarvan de omgevingskwaliteit en/of waterkwaliteit ontoereikend is nuttig en noodzakelijk.
Enkele voorbeelden ter toelichting inzake nut en noodzaak:
Niet iedere functie rechtvaardigt een ontgronding. Indien een initiatiefnemer nut
en noodzaak onvoldoende kan aantonen, dan is een ontgronding niet vergunbaar. Een
aantal praktijkvoorbeelden:
Ontgrondingsinitiatieven om een diepe plas te graven van bijvoorbeeld 30 meter diep
om een duikschool te exploiteren zien wij niet primair als nuttig en noodzakelijk.
Bij een dergelijke ontgronding speelt de winning van (ophoog)zand een grote rol. Een
vergunning hiervoor honoreren we in beginsel niet aangezien er al genoeg andere plekken
of diepe plassen in Noord-Brabant zijn om een duikschool te exploiteren. Dat geldt
ook voor sec verdiepingen van bestaande ontgrondingsplassen voor deze duikfunctie.
Bovendien zien we ophoogzand niet als een schaarse hoogwaardige grondstof (zie artikel
6).
Het graven van een plas voor wonen aan het water of het realiseren van infrastructuur
dient in verhouding te staan qua diepte en omvang met het bouwproject en bouwlocatie.
Indien dit niet het geval is dan zien we dit niet als een nuttig en noodzakelijke
ontgronding. Het is niet de bedoeling dat zandwinning en de mate en omvang van de
ontgrondingslocatie wordt gedimensioneerd om het project te financieren of aan de
zandbehoefte te voldoen voor het project.
Een plas graven om er vervolgens zonnepanelen op te leggen en zo bij te dragen aan
de energietransitie zien wij niet als een nuttige of noodzakelijke ontgronding. Alleen
vanuit dit belang is geen multifunctionele ontgronding te verantwoorden. In Noord-Brabant
zijn reeds 184 (voormalige) ontgrondingplassen. Onderzoek moet uitwijzen welke van
deze plassen eventueel geschikt zijn voor het aanbrengen van zonnepanelen en wat de
effecten dan zijn voor milieu en leefomgeving.
Een ontgronding uitvoeren voor het verdiepen van ontgrondingsplassen terwijl dit ecologisch
gezien niet noodzakelijk is, of het verder verdiepen van een bestaande ontgrondingsplas
om grondstoffen te winnen en die plas vervolgens weer te gaan verondiepen met andere
materialen zien wij ook niet als nuttig of noodzakelijk.
Artikel 4, vierde lid
Bij verlenging en wijziging van een vergunning is het niet altijd nodig (zoals bij
uitbreidingen) om opnieuw van de functies die al gerealiseerd zijn opnieuw nut
en noodzaak hiervan te motiveren. Wel dient dan de motivatie van nut en noodzaak in
te gaan op eventuele versterking van de functies (zie artikel 4) en doelmatig beheer
van grondstoffen en bijdrage aan duurzaamheid. Dat laatste speelt zeker bij een verlenging.
Indien bijvoorbeeld niet binnen de vergunde periode de grondstoffen konden worden
gewonnen en afgezet dient te worden aangegeven waarom dit niet kon, wat de marktomstandigheden
waren et cetera zoals ook bij artikel 3.1 is toegelicht. Ook dient de aanvrager aan
te geven wat de effecten zijn van de verlenging voor de omwonenden en hoe deze gemitigeerd
worden.
Artikel 5 Omgevingskwaliteit en leefmilieu
Bij het verlenen, uitbreiden en wijzigen van een vergunning wegen Gedeputeerde Staten
het belang van de omgevingskwaliteit en leefmilieu mee. Onder leefmilieu vallen tevens
de consequenties en effecten voor het leefmilieu voor omwonenden. Deze worden immers
langer met ontgrondingswerkzaamheden geconfronteerd. Gedeputeerde Staten zetten de
effecten van een ontgrondingsactiviteit in de beoordeling af tegen de huidige en toekomstige
situatie van de te ontgronden locatie in relatie met de omgeving en (toename van)
omgevingskwaliteit. Elke aanvraag wordt getoetst op het benutten van de mogelijkheden
om (extra) omgevingskwaliteit toe te voegen. De aanvraag moet daarbij voldoende ingaan
op in ieder geval veranderingen in:
Mochten de mogelijkheden hiervoor aanwezig zijn, bijvoorbeeld voor de aspecten die
in artikel 4 zijn beschreven, en deze worden onvoldoende benut, dan worden daarvoor
aanvullende maatregelen opgenomen in de vergunning.
Bij een uitbreiding van de ontgrondingslocatie van een actieve zandwinning, moet nut
een noodzaak van de uitbreiding aangetoond worden. Er kan niet worden volstaan met
verwijzing naar nut en noodzaak van de oorspronkelijke ontgronding. Gedeputeerde Staten
boordelen of een initiatiefnemer van een ontgronding heeft aangetoond dat belangen
niet worden geschaad en de omgevingskwaliteit minimaal behouden blijft. Mocht behoud
van een specifieke kwaliteit of waarde (bijvoorbeeld: natuur, archeologisch erfgoed
en landschappelijke waarde) niet mogelijk zijn, dan dient compensatie op bij voorkeur
die(zelfde) kwaliteit of waarde plaats te vinden (“mitigerende maatregelen”) en dat
zo volledig mogelijk en zo nabij mogelijk in het gebied waar deze waarde verloren
gaat. Gaat natuur verloren, dan moet natuurcompensatie plaatsvinden. Gaat archeologisch
erfgoed verloren dan moet dit erfgoed ex situ worden veiliggesteld (opgravingen).
Verliest een
gebied vermogen om water te bufferen, dan moet dat hersteld worden, enzovoort. Mocht
compensatie op dezelfde waarde of kwaliteit niet mogelijk zijn en de ontgrondingsactiviteit
scoort op diverse andere facetten wel op waardetoevoeging, dan wordt uitgegaan van
een compensatie die daaraan zo veel mogelijk is gerelateerd.
De waardetoevoeging van een ontgronding en de ontgrondingstermijn, beperking van overlast
bewoners ten gevolge van de ontgrondingsactiviteit, dienen op elkaar afgestemd te
zijn. Zo speelt de vraag of een ontgronding die 20 jaar duurt met bewezen waardetoevoeging
na inrichting in verhouding staat tot de mogelijke overlast van de ontgronding voor
dezelfde omgeving en leefmilieu in die 20 jaar. Daarvoor dient de balans te worden
opgemaakt waarbij voorschriften ter bescherming van het leefmilieu (aanleg separate
wegennet, buistransport van grondstoffen) in de vergunning kunnen worden opgenomen,
als ook fasering van de ontgrondingswerkzaamheden en de inrichting tijdens en na de
ontgronding. Zo is het mogelijk om in het belang van de omwonenden de inrichting tijdens
de uitvoering (natuurontwikkeling, recreatiemogelijkheden) reeds deels uit te voeren.
Artikel 6 Doelmatig beheer van grondstoffen
Multifunctionele ontgrondingen, over het algemeen ingegeven vanuit primaire delfstoffenwinning,
krijgen hoe langer hoe meer te maken met de transitie die wij als samenleving doormaken
naar een circulaire economie. Het streven is daarbij zuinig en doelmatig om te gaan
met primaire grondstoffen, materialen langer in keten te houden en steeds meer biobased
en secundaire materialen toe te passen. Aan initiatiefnemers van multifunctionele
ontgrondingen wordt gevraagd zich hier bewust van te zijn, en om hier in de vergunningaanvraag
rekening mee te houden wat betreft aard, omvang en locatie van de ontgronding en om
maatregelen voor te stellen die passen in het zuinig en doelmatig beheer van grondstoffen(voorraden).
Dit geldt voor zowel bij de ontgronding zelf, als bij de toepassing van primaire en
secundaire grondstoffen in de bouw.
Er moet zuinig en doelmatig met de grondstofvoorraden worden omgaan. Niet alleen vanuit
de optiek van geologische schaarste, maar vooral ook omdat de ruimtelijke mogelijkheden
van grondstoffenwinning beperkt zijn. We spreken van planologische schaarste van grondstoffen
gezien andere concurrerende ruimtelijke ontwikkelingen en behoeften.
We geven ruimte voor uitwisseling van (gebiedsgerichte) veel en minder veel voorkomende
of gevraagde hoogwaardige bouwgrondstoffen (“grondstof uitwisseling”). Maar ook de
afweging om secundaire materialen in werken of in het productieproces van de initiatiefnemer
van de ontgronding te gebruiken worden betrokken bij de beoordeling van de vergunningaanvraag.
Om deze redenen worden de winning van sec laagwaardige grondstoffen (ophoogzand) niet
zomaar toegestaan. Maar een locatie waar vooral
ophoogzand zit en deze wordt met behulp van secundaire grondstoffen opgekrikt in hoogwaardigheid,
kan een positieve balans geven aan de afweging om een vergunning hiervoor te verlenen.
Dit zal ook uit de motivatie conform artikel 3, eerste lid, moeten blijken.
Artikel 7 Duurzaamheid
Wanneer ontwikkelingen plaatsvinden, moeten ze ook duurzaam zijn. Van initiatiefnemers
van multifunctionele ontgrondingen bij de vergunningaanvraag wordt verwacht dat ze
aandacht hebben voor de effecten van hun activiteiten elders en in de toekomst.
Maatregelen ter bevordering van duurzaamheid worden opgenomen in de vergunning. Welke
maatregelen het meest passend en haalbaar zijn varieert per situatie. Initiatiefnemers
worden hierbij uitgedaagd om met eigen plannen te komen die recht doen aan de stand
der techniek, best practices en innovaties.
Gedeputeerde Staten beoordelen een aanvraag voor een vergunning ook op de impact op
duurzaamheid van de ontgrondingsactiviteit zelf zowel tijdens beheer en inrichting
daarna. Voorbeelden hiervan zijn onder meer:
- -
gebruik van emissieloze, elektrische apparatuur tijdens het ontgronden.
- -
duurzame energieopwekking tijdens en na afloop van de ontgronding (zon, wind, aquathermie
en waterkracht).
- -
aan- en afvoer grondstoffen met duurzame mobiliteit en transportbrandstoffen (groen
gas, elektrisch, groene waterstof).
- -
reductie fijnstof bij op- en overslag.
Artikel 8 Veiligheid
De veiligheid van de ontgronding zowel tijdens de uitvoering als exploitatiefase dient
ten alle tijden te worden gewaarborgd. Dat geldt ook voor de opslag, aan- en afvoer
van de gewonnen delfstoffen of secundaire grondstoffen. Een aanvraag voor een ontgronding
waarbij de veiligheid op deze aspecten niet kan worden gegarandeerd weigeren wij dan
wel leggen we bij verlening voorschriften in de vergunning vast die hierop toezien.
Artikel 9 Hardheidsclausule
Gedeputeerde Staten kunnen in individuele gevallen van deze beleidsregels afwijken.
Afwijken kan onder meer in het geval dat onverkorte toepassing ervan voor een of meer
belanghebbenden gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met deze
beleidsregels te dienen doelen en de afwijking zo min mogelijk afbreuk doet aan de
doelen in de Ontgrondingenwet. Daarnaast kan bijvoorbeeld afgeweken worden indien
er door stringente toepassing van deze beleidsregels er een acuut tekort aan bouwgrondstoffen
zou ontstaan.
Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant,
de voorzitter,
mr. I.R. Adema
de secretaris,
drs. M.J.A. van Bijnen MBA