Toelichting bij de Verordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning Provinciale
Staten Noord-Brabant 2018
Algemeen
Deze verordening geeft uitvoering aan artikel 33 van de Provinciewet. Het artikel
legt expliciet vast dat Provinciale Staten en de individuele Statenleden recht hebben
op ambtelijke bijstand. Voor politieke groeperingen bestaat daarnaast een recht op
fractieondersteuning. De uitwerking van deze rechten moet bij verordening worden geregeld.
De formulering van artikel 33 van de Provinciewet laat buiten twijfel dat individuele
Statenleden recht hebben op ambtelijke bijstand. Op deze verordening kan dus door
alle Statenleden een beroep worden gedaan.
In deze verordening komt de rol van de griffier als schakel tussen de Statenleden
en de reguliere ambtelijke organisatie tot uitdrukking. Dat Provinciale Staten beschikken
over een griffier met griffie betekent niet dat er geen behoefte meer is aan ambtelijke
bijstand door de reguliere ambtelijke organisatie. De griffie is, in vergelijking
met de reguliere organisatie, beperkt in omvang. Voor specialistische hulp op het
gebied van het maken van amendementen, moties en regelingen zal de reguliere ambtelijke
organisatie dan ook nodig blijven. Dit geldt ook voor specifieke informatie die alleen
bij de reguliere ambtelijke organisatie beschikbaar is. De wetgever heeft dat onderkend
en het recht op deze vorm van ambtelijke ondersteuning expliciet vastgelegd. Deze
verordening vormt de uitwerking van dit recht.
De verordening behandelt gedetailleerd de ambtelijke bijstand. Aangezien het de verhouding
betreft tussen de Statenleden en de reguliere ambtelijke organisatie, is behoefte
aan duidelijke regels. De ambtenaren werken doorgaans namelijk voor het college van
Gedeputeerde Staten. Artikel 100 van de Provinciewet laat dit scherp zien. In de duale
verhoudingen staat de secretaris het college terzijde en worden Provinciale Staten
bijgestaan door de griffier.
In geval van conflict is er ook een rol voor de Commissaris van de Koning weggelegd.
Artikelsgewijze toelichting
Begripsbepalingen
In de gehele verordening is ervoor gekozen een onderscheid aan te brengen tussen ambtenaren
en medewerkers van de griffie. Als er over ambtenaren gesproken wordt, worden ambtenaren
van de reguliere ambtelijke organisatie bedoeld die onder het gezag van het college
van Gedeputeerde Staten vallen en dus niet onder de noemer “griffiemedewerkers”.
Artikel 2
Deze verordening ziet toe op verzoeken van Statenleden om feitelijke informatie die
openbaar is, dan wel op verzoeken om inzage in of afschriften van documenten die openbaar
zijn. In die gevallen kan een Statenlid contact opnemen met de griffier of een medewerker
van de griffie die het verzoek kunnen neerleggen bij een ambtenaar uit de reguliere
ambtelijke organisatie. Een Statenlid kan ook direct contact opnemen met een ambtenaar
uit de reguliere ambtelijke organisatie. Het begrip document wordt hier overigens
gebruikt in de betekenis die het in de Wet openbaarheid van bestuur heeft. Met openbaar
wordt bedoeld openbaar in de zin van de Wet openbaarheid van bestuur. Op niet-openbare
documenten is het bepaalde in de artikelen 25, 55 en 91 van de Provinciewet van toepassing.
Voor verzoeken om niet openbare informatie dan wel inzage in of afschriften van niet
openbare documenten dienen de Statenleden zich te wenden tot Gedeputeerde Staten.
Het hindert niet als een Statenlid een verzoek om dergelijke informatie indient maar
dit verzoek valt dan niet onder deze verordening en volgt een ander spoor. Uiteraard
is dat aan de voorkant niet altijd duidelijk voor een Statenlid. In het geval een
dergelijk verzoek al is binnengekomen wordt dit verzoek om die reden door degene bij
wie het verzoek is binnengekomen doorgeleid naar Gedeputeerde Staten.
Uitgangspunt is dat, indien de gevraagde informatie wordt verstrekt, deze in beginsel
digitaal wordt toegezonden.
Artikel 3
Het recht op ambtelijke bijstand is geregeld in artikel 33, eerste lid van de Provinciewet.
Voorbeelden van dergelijke bijstand zijn de redactie bij initiatiefvoorstellen, amendementen
en moties. Er is voor gekozen de griffier te benoemen als centrale functionaris. Het
bestaan van het instituut griffie en de ontvlechting van de posities van Provinciale
Staten en het college, van Gedeputeerde Staten, die bij de dualisering hun beslag
hebben gekregen, leiden ertoe dat de ambtelijke organisatie parallel ontvlochten is.
Omdat de griffier geen zeggenschap heeft over de reguliere ambtelijke organisatie
zal de secretaris de ambtenaar die de bijstand verleent moeten aanwijzen. De ontvlechting
van posities leidt in dit geval dus noodzakelijkerwijs tot een verdergaande formalisering
van de regeling omtrent ambtelijke bijstand.
De bijstand wordt zo spoedig mogelijk verleend. Het is niet mogelijk in de verordening
hiervoor vaste termijnen op te nemen in verband met de verschillen in aard en omvang
van de werkzaamheden voor een verzoek. De griffier ziet erop toe dat er voortgang
blijft in het proces.
In het zesde lid wordt gewezen op het belang dat de betrokken portefeuillehouder heeft
van het op de hoogte zijn van het feit dat bijstand is verleend door onder zijn verantwoordelijkheid
functionerende ambtenaren.
Het zevende lid voorkomt dat de desbetreffende ambtenaar in een spagaat tussen Provinciale
Staten en college van Gedeputeerde Staten terecht komt. Indien een Statenlid om ambtelijke
bijstand verzoekt, moet hij ervan uit kunnen gaan dat de ambtenaar bij het verrichten
van die werkzaamheden onafhankelijk opereert van het college. Het college van Gedeputeerde
Staten wendt zich om die reden tot het Statenlid indien zij informatie wenst over
de ambtelijke bijstand en niet tot de ambtenaar, de griffier of een medewerker van
de griffie.
Artikel 4
Beoordeling of één van de in artikel 3 genoemde weigeringsgronden zich voordoet vindt
in eerste instantie plaats door griffier respectievelijk de secretaris, als hoofd
van de reguliere ambtelijke organisatie. Artikel 4 regelt dat de uiteindelijke beslissing
over het niet verlenen van ambtelijke bijstand is voorbehouden aan de Commissaris
van de Koning. Het ligt in de rede dat hij of zij hierover overleg voert met de secretaris
en de griffier (en indien nodig ook het betrokken Statenlid). Ook kan de Commissaris
besluiten de zaak eerst aan het presidium voor te leggen alvorens te beslissen.
Artikel 5
Ook indien - naar de mening van het Statenlid - op onvoldoende wijze aan zijn of haar
verzoek om ambtelijke bijstand gehoor wordt gegeven kan de zaak aan een hogere instantie
worden voorgelegd: de Commissaris van de Koning is daar gezien zijn eigenstandige
positie in het provinciale bestuur de meest aangewezen instantie voor.
Het ligt in de rede dat het betrokken Statenlid of de griffier hierover eerst overleg
voert met de secretaris.
Artikel 6
De verordening voorziet in een eigen en een gezamenlijke zorgplicht van griffier en
secretaris met betrekking tot verzoeken om bijstand en in daartoe te voeren overleg
om het ter beschikking stellen van ambtelijke bijstand.
Artikel 7
Fractieondersteuning vindt zijn vorm in een financiële bijdrage. De hoogte van het
budget voor fractieondersteuning zal in de provinciale begroting moeten worden opgenomen
en dus door Provinciale Staten worden vastgesteld. De financiële bijdrage bestaat
uit een vast en een variabel deel. Het vaste deel garandeert dat elke fractie de kans
krijgt zich op gelijkwaardig niveau te laten ondersteunen. Omdat grote fracties meer
lasten zullen hebben wordt ervoor gekozen dat zij voor dergelijke kosten een hogere
vergoeding krijgen. Onder fractie als geheel wordt verstaan Statenleden, burgerleden,
fractiemedewerkers en / of fractiepenningmeesters.
De financiële bijdrage die fracties ontvangen als tegemoetkoming in de kosten voor
het functioneren van de fractie als geheel is een aanspraak op financiële middelen,
door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager,
anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten,
in de zin van artikel 4:21 van de Algemene wet bestuursrecht. Daarmee is deze financiële
bijdrage een subsidie waarop titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing
is. Titel 4.2 is automatisch van toepassing. Vandaar dat hier in de verordening geen
bepaling over is opgenomen.
Artikel 8
Voor wat betreft de inhoudelijke besteding van de fractieondersteuning is in bijlage
1 opgenomen voor welke doeleinden de financiële bijdrage mag worden aangewend. Het
algemene uitgangspunt is dat de uitgaven fractie-gerelateerd moeten zijn en een inhoudelijke
relatie met statenwerkzaamheden voor de provincie en het versterken van de volksvertegenwoordigende,
kaderstellende en controlerende rol hebben.
Uitgaven die in elk geval niet passen binnen de in lid 1 genoemde kaders zijn genoemd
in lid 2. Het betreft geen limitatieve opsomming. Hiermee wordt onder andere voorkomen
dat met de bijdrage verkiezingscampagnes worden gefinancierd. Ook voorkomt het dat
Statenleden hun eigen vergoeding voor het Statenwerk (vastgelegd in respectievelijk
het Rechtspositiebesluit staten- en commissieleden en de Verordening rechtspositie
gedeputeerden, staten- en commissieleden 2016, die hun grondslag vinden in artikel
93 en 94 Provinciewet) aanvullen met de bijdrage voor fractieondersteuning. Het gaat
dan om de onkostenvergoeding, reiskosten, verblijfkosten, individuele cursus, congres,
seminar of symposium, ICT-voorzieningen, verlaging vergoeding bij arbeidsongeschiktheid,
compensatie korting werkeloosheidsuitkering, ziektekostenvoorziening, recht op uitkering
bij aftreden en korting overlijden. In verband met het bepaalde in de Provinciewet
die blijkens de daarop gevormde jurisprudentie en literatuur strikt dienen te worden
toegepast is het namelijk niet mogelijk aan individuele Statenleden vergeldingen of
schadeloosstellingen toe te kennen uit de fractiebijdrage. Dit geldt uiteraard ook
voor eenmansfracties. Onder giften vallen giften, leningen of andere betalingen aan
maatschappelijke organisaties, goede doelen of voorschotten aan derden waar geen duidelijke
tegenprestatie tegenover staat. Zulke kosten mogen niet ten laste worden gebracht
van het fractiebudget, omdat deze niet stroken met de doelstelling van fractieondersteuning.
Algemene opleidingen voor Statenleden die meestal worden georganiseerd door de griffie(r)
dienen bekostigd te worden uit de provinciale bedrijfsvoering en dientengevolge ook
niet uit de bijdrage voor fractieondersteuning.
In bijlage 1 Model verantwoording besteding bijdrage voor fractieondersteuning bij
deze verordening is een toelichting op het Model opgenomen.
Artikel 9
De bijdrage wordt voor 31 januari van het betreffende kalenderjaar toegekend en per
kwartaal verstrekt. Om aan te sluiten bij het kasstelsel wordt het voorschot voor
het eerste kwartaal aan het begin van het betreffende kalenderjaar verstrekt. In een
verkiezingsjaar wordt het voorschot in twee gedeelten gesplitst. Daarbij worden tevens
eventuele veranderingen in samenstelling van de fracties verwerkt. Het spreekt vanzelf
dat de bijdrage aangepast zal moeten worden aan veranderde verhoudingen in Provinciale
Staten. De regeling heeft tot gevolg dat fracties die kleiner worden (of geheel verdwijnen)
nog over de gehele maand waarin de nieuwe staten voor het eerst vergaderen de bijdrage
ontvangen. Voor fracties die groter worden (of nieuwe fracties) gaat de bijdrage per
diezelfde maand in. Dat betekent dat de totale bijdrage voor fractieondersteuning
in een verkiezingsjaar hoger uitvalt dan in andere jaren. Dit is niet te vermijden.
Indien blijkt dat het geld onrechtmatig is besteed kan dit aan het eind van het jaar
verrekend worden.
Artikelen 10
Bij splitsing van een fractie zal het al eerder verstrekte voorschot direct verrekend
worden. Dit voorkomt dat een deel van de afgesplitste fractie een te groot voorschot
heeft.
Artikel 11
De reservepositie aan het eind van een jaar wordt berekend door de reserve van het
voorgaande jaar te verhogen met de toegekende bijdrage voor fractieondersteuning en
te verlagen met de uitgaven die in overeenstemming zijn met de verordening. De nieuwe
reserve mag niet hoger zijn dan 30% van de toegekende bijdrage voor fractieondersteuning
in het jaar. Deze maximalisering is aangebracht zodat het bedrag niet eindeloos groeit.
Een negatieve reserve kan niet worden gevormd om te voorkomen dat schulden worden
opgebouwd die uiteindelijk niet gedekt worden door inkomsten. De reservepositie op
31 december hoeft dus niet gelijk te zijn aan het banksaldo op 31 december aangezien
de bankrekening voor meerdere inkomsten en uitgaven wordt gebruikt. Ook met betrekking
tot de reserve is het van belang dat goed wordt omgegaan met de splitsing van een
fractie. De regeling in het zesde lid regelt dat de reserve naar evenredigheid verdeeld
wordt over de nieuw ontstane fracties. Indien een splitsing kort na de verkiezingen
plaatsvindt zou een conflict kunnen ontstaan over de verdeling van de reserve. De
regeling laat er echter geen twijfel over dat ook in dat geval de reserve verdeeld
moet worden.
Artikel 12
De inrichting van het verslag is weergegeven in bijlage 1.
Uit het verslag en de accountantsrapportage kan naar voren komen dat uitgaven niet
in overeenstemming zijn met de verordening. Daarnaast kan sprake zijn van een overschrijding
van de maximale reserve. In de verantwoording opgenomen, niet binnen de verordening
passende uitgaven worden teruggevorderd. Eveneens zal de overschrijding van de reserve
zoals blijkt uit het door Provinciale Staten genomen besluit worden teruggevorderd.
Voorheen zijn de teveel bevoorschotte bedragen ingehouden op de voorschotten van het
jaar daarna. Deze verrekening zorgde voor verwarring. Het scheiden van de kasstromen
door te werken met terugvordering brengt helderheid. De griffie zal na vaststelling
van de fractievergoedingen in Provinciale Staten een brief versturen met een verzoek
tot terugbetaling van de overschrijding van de reservepositie dan wel de uitgaven
niet in overeenstemming met de verordening. Deze terugbetaling valt dus financieel-technisch
onder het boekjaar waarover de bedragen voor fractiebijdragen zijn vastgesteld.
Conform lid 2 levert elke fractie uiterlijk per 1 maart van het kalenderjaar, volgend
op het te verantwoorden begrotingsjaar, het verantwoordingsverslag toe aan de griffie
ter voorbereiding van besluitvorming door Provinciale Staten. De griffie draagt er
zorg voor, dat een externe accountant de controle vanaf dat moment ook daadwerkelijk
uit kan voeren. De opdrachtverlening aan de accountant tot controle op de fractieverantwoording
bevat daartoe een concreet tijdspad, waarvan de fractievoorzitters en –penningmeesters
voor 1 maart op de hoogte zijn gebracht. Indien vanuit de ingestelde controle vragen,
correcties, aanvullingen, e.d. rijzen, geschiedt de afwerking hiervan door fracties
en accountant, dat uiterlijk per medio juni van het bedoelde kalenderjaar de verantwoording
definitief is afgerond, inclusief de eindrapportage die door de accountant dient te
worden opgesteld. De griffie zorgt er vervolgens voor, dat het Statenvoorstel met
noodzakelijke bijlagen, via het presidium, aan Provinciale Staten voor besluitvorming
wordt voorgelegd. In beginsel vindt besluitvorming in Provinciale Staten plaats voor
het zomerreces. Indien onverhoopt van deze procedure moet worden afgeweken wordt dit
terstond, met redenen omkleed, aan het presidium gemeld.
De werkzaamheden van de accountant, zoals beschreven in artikel 12, zesde lid, worden
verricht in overeenstemming met het Nederlands recht, waaronder NV COS Standaard 800
“Controles van financiële overzichten die zijn opgesteld in overeenstemming met stelsels
voor bijzondere doeleinden.” Dit geschiedt door middel van een gegevensgerichte controleaanpak.
Vanzelfsprekend neemt de accountant in de controle de bepalingen uit de vigerende
Verordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning in acht.
De vermelding in lid 8 van de mogelijkheid van terugvordering is strikt genomen overbodig
omdat die mogelijkheid ook al bestaat op grond van artikel 4:57 van de Awb. Bestedingen
in strijd met deze verordening kunnen worden teruggevorderd voor zover na de dag waarop
de subsidie is vastgesteld, nog geen vijf jaren zijn verstreken.
’s-Hertogenbosch, 15 december 2017
Provinciale Staten van Noord Brabant,
de voorzitter, de griffier,
prof. dr. W.B.H.J. van de Donk mw. mr. K.A.E. ten Cate