1. Inleiding: Treasury Statuut in twee fasen
De regels in de Wet Fido (Financiering Decentrale Overheden) en de uitvoeringsregeling
Ruddo (Regeling Uitzettingen en Derivaten Decentrale
Overheden) zijn in 2009 aangescherpt wat betreft uitzettingen. De kredietwaardigheid
van financiële instellingen waar de decentrale overheden
middelen uitzetten voor een langere periode moeten voldoen aan strengere kredietwaardigheidseisen.
Ook de landen waar deze financiële instellingen zijn
gevestigd moeten aan kredietwaardigheidseisen voldoen. Op 11 juni 2010 hebben Provinciale
Staten van Noord-Brabant een aangepast Treasury Statuut vastgesteld dat voldoet aan
die aangescherpte wet- en regelgeving.
Provinciale Staten zijn op dat moment ook akkoord gegaan met het voorstel om zo spoedig
mogelijk een Treasury Statuut vast te stellen dat goed past bij de recent
ontstane vermogenspositie van de provincie Noord-Brabant.
Het nieuwe treasury beleid wordt zodoende in twee fasen vastgelegd. In de eerste fase
is het treasury beleid in lijn gebracht met de geldende wet- en regelgeving. Deze
fase is op 11 juni 2010 afgerond. De tweede fase is het vaststellen van het treasury
beleid dat ook goed is ingericht voor de huidige vermogenspositie van de provincie.
Deze fase wordt nu uitgevoerd en zal zijn afgerond met de vaststelling door Provinciale
Staten van de Verordening treasury Noord-Brabant en door
Gedeputeerde Staten van het nieuwe Treasury Statuut.
2. Verordening treasury Noord-Brabant en Treasury Statuut
Wanneer Provinciale Staten kaders en algemene normen wensen vast te stellen en vast
te leggen, is een verordening daarvoor het geëigende instrument. Ter verhoging van
de kwaliteit van regelgeving, waaronder verordeningen, gelden aanwijzingen voor de
provinciale regelgeving. Naast betere toegankelijkheid van regelingen als gevolg van
eenduidige vorm en opzet, kan ook eenvoudiger worden voldaan aan de wettelijke verplichting
die per 1 januari 2011ook gaat gelden voor provincies en gemeenten om alle regelgeving
elektronisch beschikbaar te stellen.
In een verordening worden uitsluitend die kaders en normen opgenomen, waarvan de vaststelling
behoort tot de bevoegdheden van Provinciale Staten. Deze algemene uitgangspunten bij
het vastleggen van kaders en normen die Provinciale Staten stellen gelden ook voor
treasury.
Het huidige Treasury Statuut van de provincie Noord-Brabant is veel ruimer van
opzet en voldoet daarmee niet aan de specifieke doeleinden van een verordening.
Vandaar dat voorgesteld wordt het treasury beleid in twee documenten vast te stellen:
a. een Verordening treasury Noord-Brabant dat wordt vastgesteld door Provinciale Staten.
Hierin worden uitsluitend de kaders en normen opgenomen waarbinnen
Gedeputeerde Staten het treasury beleid moeten uitvoeren. De inrichting van de verordening
loopt langs de volgende lijnen:
- Vaststelling risiconormen (paragraaf 2);
- Verplichtingen bij aantrekken en uitzetten van middelen (paragraaf 3 en 4);
- Verplichtingen met betrekking tot risico’s (paragraaf 5);
- Verplichtingen ten aanzien van wederpartijen (paragraaf 6);
- Nadere voorschriften voor de uitwerking van de treasury functie in een Treasury
Statuut (paragraaf 7) .
b. een Treasury Statuut provincie Noord-Brabant dat wordt vastgesteld door Gedeputeerde
Staten en waarin de totale treasury organisatie met taken,
bevoegdheden en verantwoordelijkheden van alle betrokkenen in totale samenhang worden
weergeven.
3. Wijzigingen ten opzichte van het bestaande Treasury Statuut
Tijdens de behandeling in Provinciale Staten van het Treasury Statuut eerste fase
zijn door de statenleden vragen gesteld die bij de behandeling van het nieuwe
Treasury Statuut nadrukkelijk aan de orde moeten komen. Het betreft de volgende thema’s:
- Mandaat van PS aan GS
- Treasury Jaarplan en Treasury Jaarverslag
- Treasury Commissie
- Risicoprofiel van de provincie
- Schatkistbankieren
- Duurzaamheid
Deze thema’s zullen achtereenvolgens kort worden behandeld met daarbij aangegeven
op welke manier deze zijn verwerkt in de ontwerp Verordening treasury
Noord-Brabant en het ontwerp Treasury Statuut Provincie Noord-Brabant.
3.1 Mandaat van Provinciale Staten aan Gedeputeerde Staten
Het mandaat dat Provinciale Staten geven aan Gedeputeerde Staten inzake treasury is
vastgelegd in de Verordening treasury Noord-Brabant. In de verordening worden Gedeputeerde
Staten gemandateerd het beleid uit te voeren binnen de vastgestelde kaders.
In de concept Verordening treasury Noord-Brabant zijn voorstellen opgenomen inzake
- Risicomaatstaven
- Risicolimieten
- Aantrekken van middelen
- Uitzetten van middelen
- Inzet van derivaten
- Duurzaamheid en behoorlijk bestuur bij wederpartijen
3.2 Treasury Jaarplan en Treasury Jaarverslag
Het Treasury Jaarplan en Treasury Jaarverslag staan beschreven in het Treasury Statuut
en worden jaarlijks opgesteld door de Directie Middelen.
In het Treasury Jaarplan worden de geplande activiteiten van de treasury voor het
komende jaar beschreven. Het Treasury Jaarplan wordt jaarlijks voor het starten van
een nieuw begrotingsjaar ter goedkeuring aangeboden aan Gedeputeerde Staten.
In het Treasury Jaarverslag wordt de planning van het afgelopen jaar tegen de realisatie
afgezet. Het Treasury Jaarverslag wordt jaarlijks na het afronden van een
begrotingsjaar ter goedkeuring aangeboden aan Gedeputeerde Staten.
De planning en de verantwoording in Treasury Jaarplan en Treasury Jaarverslag moeten
passen binnen de kaders die in het Treasury Statuut zijn vastgelegd. De
inhoud van het Treasury Jaarplan en Treasury Jaarverslag zijn gericht op de uitvoering
van het beleid en hebben een hoge mate van gedetailleerdheid. Besluitvorming hierover
leent zich goed binnen het College van Gedeputeerde Staten.
In het Treasury Statuut wordt opgenomen dat deze documenten ter informatie worden
gezonden aan de Commissie voor Bestuur en Middelen. Daarmee komen de
leden van Provinciale Staten in de positie om planning en verantwoording van het door
Gedeputeerde Staten gevoerde treasury beleid nadrukkelijk te bespreken.
Daarnaast wordt steeds in de jaarlijks begroting van de provincie en in het jaarverslag
een verplichte Treasury Paragraaf opgenomen. Daarin wordt samenvattend en in hoofdlijnen
aangegeven wat respectievelijk de plannen zijn op het terrein van treasury en verantwoording
daarvan. Deze documenten worden door
Provinciale Staten besproken en vastgesteld.
3.3 Treasury Commissie
De Treasury Commissie is in 2008 door het College van Gedeputeerde Staten ingesteld
en opereert als adviesorgaan voor het College. De Treasury Commissie
neemt zelf geen besluiten.
In het concept Treasury Statuut worden de volgende taken en verantwoordelijkheden
van de Treasury Commissie voorgesteld:
- initiëren van beleidsaanpassingen;
- adviseren van GS over beleidsstukken, financierings- en beleggingsvoorstellen;
- monitoren van de financiële posities van de provincie.
De Treasury Commissie bestaat uit twee leden van Gedeputeerde Staten, drie leden vanuit
de ambtelijke organisatie en een externe adviseur op het terrein van treasury.
Aan de vergaderingen van de Treasury Commissie wordt ook deelgenomen door de accountant
van de provincie. Deze is geen lid maar treedt hier op als adviseur vanuit de natuurlijke
adviesfunctie die de accountant heeft voor de provincie.
Verslagen van de vergaderingen van de Treasury Commissie worden ter informatie gezonden
aan de leden van de Rekeningcommissie.
3.4 Risicoprofiel
Kaders en normen aangaande het risicoprofiel worden vastgelegd in de Verordening treasury
Noord-Brabant.
De provincie handelt als overheidsorganisatie per definitie met gemeenschapsgelden.
Daar moet uiterst zorgvuldig mee worden omgegaan. Voorzichtigheid, veiligheid en vermijden
van risico’s zijn daarbij de sleutelbegrippen.
Om de risico’s te vermijden zijn door de rijksoverheid regels vastgesteld waarbinnen
de provincie moet opereren. In de afgelopen jaren zijn deze regels verder
aangescherpt.
De risicobeheersing die voortvloeit uit de wet (Wet Fido) en de daarop gebaseerde
regelingen (Ruddo) achten wij in het algemeen voldoende om de risicobeheersing binnen
de provincie te hanteren. Zo is dat ook terug te vinden in de ontwerp Verordening
treasury Noord-Brabant en het Treasury Statuut.
Bij de specifieke doelstellingen die geformuleerd zijn inzake het beheer van het vermogen
van de provincie dat is ontstaan uit de verkoop van de aandelen Essent
wensen wij de regels die we hanteren verder aan te scherpen. Het bereiken van de doelen
die zijn gesteld bij het beheer van dat vermogen (compensatie dividend, het bedrag
gereserveerd voor de investeringsstrategie, mogelijke bescherming tegen waardedaling
door inflatie) is noodzakelijk om de beleidsdoelen van de provincie te kunnen behalen.
De risico’s daarbij moeten tot een absoluut minimum beperkt worden. Dat is gebeurd
bij de inrichting van de beleggingsportefeuilles waarbij gekozen is voor obligaties
met de hoogste kredietwaardigheid en waarbij is vastgelegd dat met deze obligaties
niet tussentijds gehandeld mag worden (buy and hold). In de ontwerp Verordening treasury
Noord-Brabant worden dezelfde restricties voor deze beleggingsportefeuilles opgenomen.
3.5 Schatkistbankieren
Een mogelijkheid om met zeer weinig risico het vermogen van de provincie te beheren
is het volledig beleggen daarvan in schuldpapier van de Nederlandse
rijksoverheid. Dat wordt schatkistbankieren genoemd. De opbrengsten (rendementen)
van schatkistbankieren zijn echter beperkt, ook ten opzichte van een
gedifferentieerde obligatieportefeuille met zeer kredietwaardige tegenpartijen (AAA
Europese landen en AAA Europese banken). Daar staat tegenover dat de kosten
beperkt zijn.
Gedeputeerde Staten kiezen in het concept Treasury Statuut bij het beheer van het
vermogen in principe voor beheer door een externe vermogensbeheerder. De
provincie heeft niet zelf de expertise en gewaarborgde continuïteit om het totale
vermogen continue te beheren. Met het inschakelen van de externe
vermogensbeheerder zijn kosten gemoeid. Voor de selectie van een externe vermogensbeheerder
wordt op dit moment een Europese aanbesteding uitgevoerd.
Indien uit deze aanbesteding de conclusie komt dat het inschakelen van een externe
vermogensbeheerder structureel meer kost dan de lagere rendementen bij
schatkistbankieren stellen we voor om te kiezen voor schatkistbankieren. De ontwerpVerordening
treasury Noord-Brabant geeft hiervoor de ruimte.
3.6 Duurzaamheid
Door leden van Provinciale Staten is de wens uitgesproken dat bij uitzettingen en
beleggingen de mogelijkheden van duurzame beleggingen worden betrokken.
In het Treasury Statuut dienen beleidsuitgangspunten daarover worden behandeld. Duurzaam
beleggen is een niet scherp te definiëren begrip. Voor de omschrijving van duurzaam
beleggen stellen we voor aansluiting te zoeken bij de uitgangspunten die hierover
nationaal en internationaal zijn vastgelegd. Binnen de Verenigde Naties is het thema
van duurzaam beleid voor het eerst systematisch besproken door de Commissie Brundlandt.
Het Brundtland-rapport is de naam waaronder het rapport Our common future uit 1987
bekend is geworden. Het rapport is geschreven door de World Commission on Environment
and Development (WCED).
De belangrijkste conclusie van het rapport was dat de belangrijkste mondiale milieuproblemen
het gevolg waren van de armoede in het ene deel van de wereld, en
de niet-duurzame consumptie en productie van het andere deel van de wereld. Het rapport
riep voor het eerst op tot duurzame ontwikkeling.
In vervolg daarop zijn in 2006 de Principles for Responsible Investment van de United
Nations Environment Programme vastgesteld. In het licht van deze
uitgangspunten betekent duurzaam beleggen dat bij het beleggingsproces rekening gehouden
wordt met milieu, sociale en corporate governance factoren.
Inmiddels hebben een groot aantal (ook Nederlandse) banken, vermogensbeheerders en
institutionele beleggers de uitgangspunten van de
Verenigde Naties ondertekend. Bij de selectie van partijen waar de provincie zaken
mee doet willen we nadrukkelijk laten meewegen in hoeverre deze partijen rekening
houden met de bovengenoemde ESG factoren (Environment, Social, Corporate Governance
factoren).
Deze aanpak betekent dat de provincie niet kiest voor duurzaamheidscriteria op het
niveau van individuele beleggingen.
Naast duurzaamheid is ook het beloningsbeleid bij banken een thema dat vaak een rol
speelt in de publieke discussie over beleggingen en vermogensbeheer. In
Nederland wordt een beheerst beloningsbeleid bij banken en andere financiële instellingen
geregeld via de Corporate Governance Code (opvolger van de Code
Tabaksblat). Daarnaast gelden hiervoor richtlijnen die door De Nederlandse Bank en
de AFM zijn opgesteld en richtlijnen die de banken zelf hebben vastgelegd in de
Code Banken. Deze richtlijnen zullen nog wettelijk verankerd worden. Vandaar dat wij
voorstellen hierover geen aanvullende regels op te nemen in het Treasury
Statuut.
De normen voor Duurzaamheid en behoorlijk bestuur bij wederpartijen zijn vastgelegd
in de ontwerp Verordening treasury Noord-Brabant.
4. Professionele belegger
Bij het beheer van het vermogen kan de provincie gebruik maken van externe dienstverleners:
vermogensbeheerders, banken e.d. Daarbij speelt het vraagstuk of de
provincie kan worden beschouwd als professionele belegger in de zin van de Wet financieel
toezicht (Wft). Vanaf 2007 zijn dienstverleners in de financiële sector
verplicht hun klanten te classificeren in professionele en niet professionele beleggers.
Dit heeft te maken met de zorgplicht die deze aanbieders hebben op het terrein van
informatieverschaffing, risicobeheersing en extra bescherming. De keerzijde hiervan
is dat de dienstverleners substantieel hogere kosten in rekening brengen om de klanten
te bedienen die niet zijn aan te merken als professionele belegger.
In de Wft zijn voorwaarden opgenomen waaraan een partij moet voldoen om als professionele
belegger te kunnen worden beschouwd. Decentrale overheden in
Nederland (waaronder de provincies) behoren daar niet toe en kunnen in beginsel niet
als professionele belegger worden aangemerkt.
Een in beginsel niet-professionele belegger kan wel, ook conform de Wft (artikel 4:18c),
een dienstverlener verzoeken om als professionele belegger te worden
aangemerkt. Dit is de ‘opt-up regeling’. Voorwaarde in dat geval is dat de belegger
aan ten minste een tweetal criteria voldoet ten aanzien van:
- omvang van de beleggingsportefeuille;
- kennis en ervaring ten aanzien van de beoogde beleggingsactiviteiten en -diensten;
- ervaring met transacties van significante omvang.
De provincie Noord-Brabant voldoet aan die criteria. Ook beschikt de provincie over
een gekwalificeerde organisatie die in staat is een goed oordeel te geven over de
risico’s inzake treasury en vermogensbeheer. Daar waar nodig worden bovendien externe
deskundigen ingeschakeld om de provincie te adviseren.
In de Verordening treasury Noord-Brabant en in het Treasury Statuut wordt gekozen
voor de ‘opt-up regeling’. De provincie Noord-Brabant beschouwt zich derhalve als
professionele belegger.
Memorie van antwoord-Nota van wijziging
1. Hardheidsclausule in Verordening treasury Noord-Brabant
In artikel 16 van de ontwerp verordening is een hardheidsclausule opgenomen die Gedeputeerde
Staten de mogelijkheid geeft om in
uitzonderlijke omstandigheden af te wijken van de voorschriften in de verordening.
Het belang daarvan wordt door de leden van de Commissie
BM onderschreven. Indien het College van GS overgaat tot toepassing van deze clausule
wensen de statenleden wel dat zij daar zo spoedig mogelijk over
worden geïnformeerd.
Dit voorstel wordt door het College overgenomen. Artikel 16 van de ontwerp verordening
zal worden uitgebreid met een tweede lid waarin deze verplichting voor het College
wordt opgenomen.
2. Rol van de accountant in de Treasury Commissie
Door verschillende leden van de Commissie BM zijn vragen gesteld over de rol van de
accountant in de Treasury Commissie. De accountant van de
provincie neemt deel aan de vergaderingen van de Treausury Commissie vanuit zijn natuurlijke
adviesfunctie. Hij is geen lid van deze commissie.
De leden van de Commissie BM wijzen op mogelijke belangenconflicten die zich kunnen
voordoen: de accountant van de provincie is aangewezen door
Provinciale Staten en controleert de financiële administratie en jaarrekening namens
Provinciale Staten. In de Treasury Commissie acteert de accountant
als adviseur van Gedeputeerde Staten.
Gedeputeerde Staten zijn echter van mening dat er belangrijke voordelen zijn om de
accountant van de provincie deel te laten nemen aan de
vergaderingen van de Treasury Commissie. De inbreng van de accountant van de provincie
tijdens de vergaderingen van de Treasury Commissie
dragen bij aan de doelmatigheid en efficiëntie van de Treasury Commissie.
Ook de accountant zelf onderschrijft dit. In zijn visie is de accountant van de provincie
primair belast met de controle van de jaarrekening. Bij de
uitvoering van die opdracht geeft de accountant ook adviezen ter verbetering van de
interne beheersing waaronder de kaderstellende en controlerende rol
van PS (zogenaamde natuurlijke adviesfunctie). Vanuit die optiek participeert de accountant
in de Treasury Commissie. In zijn algemeenheid is een
attentiepunt dat er een spanning kan ontstaan tussen preventief vooraf adviseren en
achteraf detectief controleren. De borging hiervan vindt plaats
door de professionele houding van de accountant en de beroepsregels.
Specifiek voor de Treasury Commissie geldt nog dat de accountant geen formeel lid,
maar adviseur is en de commissie zelf geen beheershandelingen
verricht.
3. Beloningsbeleid bij financiële instellingen waar de provincie overeenkomsten mee
aangaat
In de Verordening treasury Noord-Brabant is onder artikel 14 (Behoorlijk bestuur)
opgenomen dat financiële instellingen waar de provincie
overeenkomsten mee sluit verklaren zich te houden aan de regels van behoorlijk bestuur
die gelden voor de financiële sector. Deze richtlijnen zijn
vastgelegd in de Corporate Governance Code (opvolger van Code Tabaksblat) en richtlijnen
die vastgelegd zijn door De Nederlandse Bank en
de AFM. Deze richtlijnen zullen nog wettelijk worden verankerd. Leden van de Commissie
hebben gevraagd of het ontbreken van de wettelijke
verankering en de consequentie daarvan moet worden opgenomen in de verordening.
Gedeputeerde Staten constateren dat het tijdelijk ontbreken van de wettelijke verankering
niet hoeft te leiden tot een inhoudelijk andere beoordeling van
de financiële instellingen. Zolang de wettelijke verankering van de richtlijnen niet
heeft plaats gevonden zullen deze direct worden toegepast. In de
verordening zal een verwijzing naar de richtlijnen in de Corporate Governance Code
en de richtlijnen van De Nederlandse Bank en de AFM worden opgenomen.
4. Informatie aan Provinciale Staten over uitvoering treasury functie
Door de leden van de Commissie BM zijn vragen gesteld over de borging van de informatieverschaffing
van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten
over de uitvoering van de treasury functie. In de overwegingen die voorafgaan aan
de voorschriften in de Verordening treasury Noord-Brabant
is reeds opgenomen dat Gedeputeerde Staten door middel van de treasury paragraaf in
de begroting en in het jaarverslag verantwoording afleggen over
de feitelijke uitvoering van de treasury functie. Daarnaast is in artikel 15 van de
ontwerp Verordening treasury Noord-Brabant onder lid 2d
voorgeschreven dat in het Treasury Statuut de wijze wordt opgenomen waarop wordt gerapporteerd
over de uitvoering van de treasury functie. Om
verder tegemoet te komen aan de wensen van de leden van de Commissie BM zal lid 2d
van artikel 15 van de Verordening treasury Noord-Brabant
worden uitgebreid met een expliciete verwijzing naar de documenten waarin verantwoording
wordt afgelegd over de uitvoering van de treasury functie: de
begroting en jaarverslag.
Daarnaast kan worden vermeld dat het de intentie en de praktijk is dat het door GS
vastgestelde Treasury Jaarplan en het Treasury Jaarverslag ter
informatie wordt aangeboden aan de leden van de Commissie voor Bestuur en Middelen
en de Rekeningcommissie. Dit is opgenomen in § 1.2 van het
ontwerp Treasury Statuut. Deze werkwijze zal ook worden toegevoegd in de tabellen
in Hoofdstuk 6 van het vast te stellen Treasury Statuut Provincie
Noord-Brabant.